提問：賈敬遠  江蘇省鎮江市京口區委書記

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十三次會議上強調，“要加快清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法”。請問，全國統一大市場建設要拆除哪些“籬笆墻”，又該如何拆？

解讀：劉志彪  南京大學長江產業發展研究院常務院長、教授

習近平總書記指出，“構建新發展格局，迫切需要加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場”。全國統一大市場是加快完善社會主義市場經濟體制的核心內容，不僅對推進高質量發展、建設創新驅動國家等目標實現有重要的戰略意義，而且對構建新發展格局也具有基礎性的支撐作用。建設全國統一大市場是一項復雜的系統工程。在現有條件下，推進全國統一大市場建設宜在加強市場取向的經濟性分權改革的基礎上，采用“區域一體化+地方政府間合作+市場競爭”的策略與機制，拆除制約全國統一大市場建設的“籬笆墻”，培育有利于建設全國統一大市場的“土壤”。

阻礙全國統一大市場形成的“籬笆墻”

總的來看，阻礙全國統一大市場形成的因素主要有縱向政府治理、橫向政府治理和壟斷企業三大類，它們的表現形式、形成原因、造成后果各不相同。

第一類是阻礙全國統一大市場形成的縱向政府治理因素。直接控制土地要素的配置。一是在產業用地方式方面的制度僵硬，在租賃方式、使用年限、作價入股等方面無法變通。二是土地計劃管理方面的制度僵硬，不僅沒有建立起全國性建設用地、耕地指標的跨區域交易機制，而且城鄉之間用地供應指標的使用，也缺少一定的制度彈性。

直接控制勞動力要素的流動和配置。一是還沒有正式建立按常住地登記戶籍的制度。除了少數特大、超大城市落戶有嚴格限制外，一般的城市也存在各種政策限制。二是戶籍與本地公共福利掛鉤的制度設計，天然地排斥勞動力要素進入和退出。三是在戶籍、地域、身份、檔案、人事關系、職稱評審、人才選拔等方面，非公經濟單位與公有制企業、政府機構之間存在著難以逾越的制度障礙和歧視。

直接或間接控制資本要素的配置。一是通過幾大國有商業銀行系統控制貨幣資本的運動，商業銀行依據行政壟斷力量實施市場經營行為。二是縱向的行政力量限制資本市場的發展。目前每個省份都限定可辦一個股權交易市場，這些市場的跨區域經營都受到縱向嚴格限制，只能接受本地企業而不能接受外地企業來本地交易市場掛牌。三是金融業對內外開放進展緩慢，尤其是對民營企業開放力度甚小。

技術要素的制度性分割。如高等院校、科研機構與高技術使用企業之間的制度分割，缺乏一大批有利于技術轉移的技術經紀人員，難以通過資產聯合進行縱向的緊密聯合。商業銀行形態的間接融資占據主導地位，通過資本市場支持高科技產業發展的直接融資市場發育不足。

數據市場缺乏有效治理。一是缺少為數據要素高效配置的基礎性法律法規，由此在涉及數據產權界定、數據開放共享、市場體系建設、個人信息保護、數據安全和跨境流動等方面，沒有具有可操作性的實施細則和辦法。二是數據要素市場體系功能殘缺，急需要培育更多合格的數據要素市場主體、大數據交易所、數據經紀商等市場中介。三是多元共治的數據要素市場治理體系不夠完善。

以縱向權力制造橫向政策特區，形成優惠政策洼地，人為造成地區間競爭條件的不平等。現實中上級政府部門行使對區域的調控權力，總是習慣用給予局部地區優惠政策的方法，如各種高新產業區、經濟技術開發區、自貿區、政策特區、試驗區、示范區等，試圖通過給部分地區創造政策洼地效應，吸收周邊區域更多資源來加快當地發展。

按所有制、規模、地區分類管理思路，對企業進行分類管理，形成了針對具體企業的嚴重歧視和不平等競爭條件，是市場不統一、競爭不公平的根源。

第二類是阻礙全國統一大市場形成的橫向政府治理因素。在“分灶吃飯”的財政體制激勵下，地方政府通過優惠政策奮力拼搶價高稅大的重大投資項目，形成了地方性的市場壁壘。

在政績考核和晉升的指揮棒下，以行政區域內領導政績最大化為目標，直接間接地干預區域內投資決策。以“十四五”規劃為例，食品制造加工業、化學原料和化學制品制造業、醫藥制造業、生物產業、汽車制造業、航空航天產業、人工智能、（高端）裝備制造、新材料、新能源、（節能）環保產業等被超過20個省份列為優勢產業或優先發展產業。幾乎每個省份均提到要優先發展或者大力發展“現代服務業”。

在保護本地企業生存發展的名義下，濫用行政權力排除、限制外地企業競爭。有的地方打著維護本地企業利益的旗號，以行政權力干預地方司法為本地企業謀取利益。處理糾紛時，對當地經濟利益有利就予以立案和受理，不利就推諉拒絕、設置障礙并阻止執法。

第三類是阻礙全國統一大市場形成的壟斷企業因素。市場壟斷和行政性壟斷都會扭曲競爭機制，破壞競爭秩序，損害創新。在經濟轉軌中，一些具有市場勢力的壟斷企業，雖然可能增強市場統一的內生動力，但也可以使統一市場分割化，比如一些具有網絡平臺控制能力的平臺型雙邊壟斷企業。平臺經濟領域部分頭部企業為了維持、鞏固自身市場地位，獲取不當競爭優勢，濫用數據、技術、資本等優勢實施“二選一”壟斷行為，排除、限制了相關市場競爭，也妨礙了商品服務和資源要素自由流通，擾亂了市場公平競爭秩序。

培育有利于建設全國統一大市場的“土壤”

從行政性分權改革取向逐步過渡到經濟性分權改革取向，真正劃清各級政府與市場、企業的職能和分工，是建設全國統一大市場的必然趨勢和基本要求。中央政府與地方政府的分權改革，也只有在政府與市場職能界定清楚的前提下，才能有效地啟動并獲得較好的效果。目前，對這方面的改革要發揮有為政府的作用，以及尊重地方政府發展的主動性與積極性，堅持“穩中求進、以進促穩、先立后破”的基本原則，實施以漸進性改革為主的策略。

明確地方政府的職能，調整地方政府的考核目標。通過全面推進負面清單管理并進一步壓縮清單長度，明晰政府權力邊界。清理和廢除各種明顯和隱形的地方政府保護條例、辦法，清理和廢除各種違法實行的優惠政策，縮減政府的權力，建立政府負面清單管理的“六張清單”制度：政府行政審批目錄清單、政府行政權力清單、投資審批負面清單、政府部門專項資金管理清單、行政事業性收費目錄清單和部門職責清單。在上級部門加強監督執行的基礎上，輔以民眾、企業和社會監督執行效果。

對具有統一性的公共事務，構建地方政府間的合作機制。一是“戰略一盤棋”。從整體上規定一體化的性質和方向，爭取取得區域內社會福利最大化。二是“規劃一張圖”。合作協議頂層機構要有強有力的協調、協同、協商能力，相關區域單元不折不扣地落實和執行。三是“交通一張網”。作為優先發展領域，可以從消滅“斷頭路”、多關卡收費標準不一、交通接駁等做起。四是“環保一把尺”，可以借鑒“河長制”“鏈長制”等制度創新的經驗，加強合作協議頂層機構在區域生態環境保護具體領域的統一司法與執法、統一規則與政策。五是“民生一張卡”。對于不涉及諸如特大城市戶籍、異地教育等利益敏感的民生問題，可以盡早盡快推進。而對那些使用本地大量財政投入的民生事業，尤其是供給嚴重不足、作為本地居民福利的少數民生事業，這種有發展階段約束的事業的一體化，需要有歷史耐心。

推進市場調節領域的一體化競爭機制。一方面，要完善地方政府的激勵約束機制，為其競爭行為制定全國統一大市場建設標準指南，對積極推動落實全國統一大市場建設、取得突出成效的地區可按國家有關規定予以獎勵；動態發布地方政府不當干預全國統一大市場建設問題清單，建立典型案例通報約談和問題整改制度，著力解決妨礙全國統一大市場建設的不當市場干預和不當競爭行為問題。另一方面，要在營利性領域大力推進保障要素自由流動和維護公平競爭的規則。

強化半公共性事務的治理機制建設。一是對區域內產業的集群化、融合化發展，要在市場形成的基礎上，政府超前介入進行規劃，在運行中制定規則進行管理。二是對區域內技術創新聯盟化的發展趨勢，政府要在企業自愿的基礎上，以成立各種扶持基金等方式進行調控。逐步打破區域行政壁壘，集聚科技資源和創新力量，實現以企業為主體的，在創新項目上的自我聯合、自我協調和自我發展。