“加快完善要素市場化配置體制機制。促進各類要素資源高效配置，建立健全城鄉統一的建設用地市場、功能完善的資本市場、流動順暢的勞動力市場、轉化高效的技術市場。”

——《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》

【摘要】2026年至2030年，我國將實施第十五個五年規劃，這一時期是基本實現社會主義現代化的關鍵時期，要素市場化配置改革將步入從“破題探索”到“系統定型”的關鍵階段。深化要素市場化配置改革，既是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，又是推動經濟轉型升級、實現高質量發展的關鍵舉措。從理論邏輯看，要素市場作為社會主義市場經濟的重要組成部分，制度設計需遵循市場規律與政府調控有機結合的原則，既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要通過科學有效的制度安排彌補市場失靈，保障要素流動的公平性與效率性。

【關鍵詞】“十五五”時期 要素 市場化改革 高質量發展 【中圖分類號】F120 【文獻標識碼】A

黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出：“加快完善要素市場化配置體制機制。促進各類要素資源高效配置，建立健全城鄉統一的建設用地市場、功能完善的資本市場、流動順暢的勞動力市場、轉化高效的技術市場。”①2026年至2030年，我國將實施第十五個五年規劃，這一時期是基本實現社會主義現代化的關鍵時期，要素市場化配置改革將步入從“破題探索”到“系統定型”的關鍵階段。深化要素市場化配置改革，需聚焦制度構建、市場貫通、要素攻堅、實施保障等重點問題，為經濟社會高質量發展提供堅實保障。

深化要素市場化配置改革要與高水平社會主義市場經濟體制銜接

制度體系的完善是要素市場化配置改革邁向成熟的重要標志，也是與高水平社會主義市場經濟體制無縫對接的關鍵支撐。從理論邏輯看，要素市場作為社會主義市場經濟的重要組成部分，其制度設計需遵循市場規律與政府調控有機結合的原則，既要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又要通過科學有效的制度安排彌補市場失靈，保障要素流動的公平性與效率性。

要素基礎制度譜系構建的重要方向。構建“1+5+N”要素基礎制度譜系，是推動要素市場規范運行的重要保障。其中，“1部總條例”統籌要素市場共性規則，統一產權界定、交易流程、監管責任與爭議解決標準，解決監管分散、規則碎片化等問題，為各類要素有序流動提供重要遵循。“5類要素單行法”針對土地、勞動力、資本、技術、數據等不同要素的特性，明確差異化制度設計，既體現要素自身屬性差異，又確保制度間的協調性與兼容性。“N項配套細則”聚焦要素跨區域流動、收益分配等重點環節，制定科學合理的配套政策，形成層次分明、銜接順暢的制度體系，為要素市場化配置改革提供全方位制度支撐。從現實情況看，當前我國要素市場化配置在制度建設方面仍存在短板。以土地要素為例，集體經營性建設用地入市雖已在部分地區試點，但相關的產權登記、交易流轉與收益分配制度尚未完全統一，導致土地要素在城鄉之間、區域之間的流動存在障礙；在數據要素領域，數據產權歸屬不明確、數據交易規則缺失、數據安全保護制度不完善等問題，制約數據要素市場的發展。因此，構建“1+5+N”要素基礎制度譜系迫在眉睫。構建過程中，需結合我國國情，借鑒國際經驗，制定符合實際的制度規則。例如，在制定技術要素單行法時，可參考美國、德國等國家在科技成果轉化、知識產權保護方面的成功經驗，明確技術要素市場化配置的關鍵環節與激勵機制，同時注重制度的可操作性與前瞻性，以適應不斷變化的市場環境。

要素價格形成機制與產權保護的重點問題。推進價格并軌，需堅持市場化改革方向，逐步消除行政干預對要素價格的不合理影響，讓市場在要素價格形成中發揮決定性作用，使要素價格真實反映市場供求關系與資源稀缺程度。同時，產權保護作為要素市場化配置的重要基礎，需加快構建全國統一的要素產權登記體系，維護要素所有者合法權益，增強經營主體對要素交易的信心，為要素市場持續健康發展奠定堅實基礎。根據相關研究，我國部分要素價格存在“雙軌制”現象。例如，工業用地出讓價格在個別地區仍存在政府主導定價的情況，與市場實際價值偏離較大。在技術要素市場，由于缺乏科學的評估標準，技術成果價格難以準確反映其市場價值。這種價格扭曲會導致要素錯配，降低資源利用效率。產權保護方面，目前我國各類要素產權登記分散在不同部門，缺乏統一的信息平臺，會增加產權交易的成本與風險。數據要素領域，因產權界定不清，數據泄露事件頻發，給數據所有者帶來巨大損失。因此，推進要素價格形成機制改革與產權保護體系建設刻不容緩。

推進價格形成機制改革需分類施策。土地要素可推行“基準地價+動態調整”制度，集體經營性建設用地可參照國有土地定價模型，使土地價格更貼近市場價值；技術要素可建立“第三方評估+市場競價”機制，對高價值專利實行“一票一價”差異化定價；數據要素可構建“成本法+收益法”混合定價體系，明確數據采集、存儲、加工成本分攤比例，促進數據要素合理定價。產權保護體系建設方面，需加快整合現有產權登記系統，建立全國統一的要素產權登記平臺。尤其在數據要素領域，應實現“一數一權”可追溯管理，明確公共數據、企業數據、個人數據的權屬邊界，從源頭上保障要素產權安全，促進要素市場平穩有序發展。

以縱深推進全國統一大市場建設破除要素流動壁壘的關鍵路徑

全國統一大市場建設，是加快完善要素市場化配置體制機制的重要依托。破除要素流動壁壘、促進要素自由有序流動，是提升要素配置效率、釋放市場活力的必然要求。從政策導向看，需圍繞市場一體化目標，強化制度協同與設施聯通，構建開放、統一、競爭、有序的要素市場環境。

要素市場壁壘清理與監管協同的重要舉措。實施“負面清單+動態清理”機制，是打破地方保護與市場分割的重要手段。通過持續壓減負面清單事項，清理不符合全國統一大市場建設要求的地方保護條款，規范地方政府對要素市場的干預行為，保障要素在全國范圍自由流動。同時，建立健全跨區域協同監管機制，組建專門監管執法機構，完善監管規則與執法標準，實現要素市場監管的統一化與規范化，嚴厲打擊要素市場壟斷、不正當競爭等行為，維護公平競爭的市場秩序。不可否認，個別地區仍存在保護主義和市場分割現象。個別地區為保護本地企業，對外地企業設置招投標、資質認證等準入限制，阻礙資本、技術等要素的跨區域流動。還有個別地區對本地資源性產品實行價格管制，限制其流出，影響資源的優化配置。例如，在個別資源型城市，為保障本地企業原材料供應，對煤炭、礦石等資源產品設置不合理的價格限制和運輸限制，導致資源無法按照市場需求在全國范圍有效配置。實施“負面清單+動態清理”機制，需明確地方保護行為的界定標準，將設置歧視性技術標準、本地化采購比例等行為納入負面清單，并建立動態更新機制，及時清理新出現的不合理限制條款。例如，在長三角地區，通過建立區域統一的市場準入負面清單，對各類地方保護行為進行全面梳理和清理，取得顯著成效?？鐓^域協同監管機制建設方面，需加強區域間信息共享與執法協作。可以借鑒京津冀協同發展中的市場監管合作模式，建立統一的市場監管信息平臺，實現監管數據實時共享。組建跨區域聯合執法隊伍，對要素市場中的壟斷、不正當競爭等違法行為進行聯合查處。

要素市場基礎設施“雙聯通”的推進重點?；A設施“硬聯通”與“軟聯通”協同推進，是保障要素高效流動的重要支撐。“硬聯通”需聚焦交通、通信等基礎設施建設，優化要素運輸與傳輸網絡布局，提升要素流動的便捷性與時效性，降低要素流通成本。“軟聯通”則需深化行政管理體制改革，推進要素領域政務服務“跨省通辦”，完善異地就醫、就業、社保等配套政策，消除要素跨區域流動的制度性障礙，為要素自由流動提供便利化服務保障。在“硬聯通”方面，交通、通信等基礎設施仍存在區域發展不平衡問題。中西部部分偏遠地區交通網絡不夠完善，物流運輸成本較高，影響土地、勞動力等要素的流動效率。在通信基礎設施方面，雖然5G網絡建設取得顯著進展，但部分農村和偏遠地區的網絡覆蓋仍有待加強，制約數據要素的傳輸與應用。在“軟聯通”方面，政務服務“跨省通辦”雖取得一定進展，但仍存在辦理流程繁瑣、信息共享不暢等問題。

推進“硬聯通”，需加大對中西部地區交通基礎設施建設的投入力度，加快高鐵、高速公路向偏遠地區延伸。例如，“十四五”期間，國家加大對西部地區鐵路建設的支持力度，新開工多條高鐵項目，預計到“十五五”期末，西部地區高鐵運營里程將實現大幅增長，有效降低物流成本，促進要素流動。在通信基礎設施方面，持續推進5G網絡向農村和偏遠地區覆蓋，提升網絡質量和穩定性，為數據要素流通提供堅實支撐。推進“軟聯通”，需進一步優化政務服務流程，擴大“跨省通辦”事項范圍，整合社保、醫保、稅務等高頻事項，實現“一網通辦”。例如，長三角地區通過建設一體化政務服務平臺，實現多項政務服務事項的“跨省通辦”。②同時，完善異地就醫、就業、社保等配套政策，簡化辦理手續，提高服務效率，為要素跨區域流動創造良好的制度環境。

從區域試點到全國推廣：北京城市副中心改革路徑的示范價值

2025年9月發布的《北京城市副中心要素市場化配置綜合改革試點實施方案》，提出副中心在要素市場化配置改革中聚焦的新業態新領域清單。③技術要素領域包括國際先進技術應用、科技成果轉化平臺、國有企業研發準備金制度等。土地要素領域聚焦混合用地供給、低效用地再開發等。人力資源要素領域涉及境外職業資格認可、國際人才工作許可便利化、養老護理人才培養、京津冀人力資源一體化。數據要素領域涉及數據基礎制度先行區、公共數據資源開發、數據產權制度建設等。資本要素領域涵蓋科技金融、綠色金融、知識產權質押融資、科技成果轉化基金等。北京城市副中心改革任務的精準定位，不僅為全國要素市場化配置改革提供了“風向標”，也彰顯了從區域試點到全國推廣的改革邏輯與路徑示范價值。④

聚焦新質生產力：技術、數據、綠色三大要素深度融合。深化要素市場化配置改革，不能孤立看待某一要素，而需多要素協同配置，特別是技術、數據、綠色要素的融合。例如，北京城市副中心提出建設“數據基礎制度先行區”，同步推動綠色電力交易、碳排放權市場建設，將數據要素與綠色要素結合，為綠色低碳產業發展提供制度支撐。這種融合趨勢表明，深化要素市場化配置改革的重點，將從“單點突破”轉向圍繞產業鏈構建要素鏈。

制度型開放：推動要素“引進來”與“走出去”并重。拓寬境外職業資格認可范圍，并探索建立國際技術轉移平臺，標志著要素市場化配置改革正從“國內配置”向“全球配置”邁進。未來需重點解決以下問題：如何讓國際人才“進得來、留得住”？如何讓海外技術“轉得出、落得地”？如何讓中國數據、技術、標準“走出去”？這是全國要素市場制度型開放的重要方向。

服務業要素保障：從“制造要素”向“服務要素”延伸。將養老、醫療、教育等服務業要素納入試點重點，標志著要素市場化配置改革從“制造業主戰場”向“服務業深水區”拓展。以養老為例，改革不僅涉及土地（養老設施用地）、人才（護理人員培養）、資本（養老金融產品），還涉及數據（健康檔案互通）、技術（智慧養老設備）、區域協同（養老社區一體化），是全要素綜合配置的典型場景。未來，服務業特別是健康、教育、文化、數字服務等領域，將迎來要素配置機制的系統重構，成為要素市場化配置改革的“主戰場”。

區域協同配置：從“城市競爭”走向“要素共生”。例如，北京城市副中心的改革實踐不再局限于通州本身，而是將整個京津冀區域作為要素配置整體單元。養老社區建在燕郊，服務北京；制造環節放在津冀，研發留在通州；河北福嫂進入北京家政市場，形成人力資源流動機制。這標志要素市場化配置將打破行政區劃壁壘，推動要素在更大區域自由流動、優化配置。長三角、粵港澳、成渝等地區也可以復制這一模式。

制度創新：從“政策優惠”走向“規則塑造”。例如，國企研發投入免于保值增值考核，解決“不敢投”問題；建立研發準備金制度，為企業創新提供制度保障；推行“標準地”出讓，實現“拿地即開工”；探索生態資產權益抵押，為綠色項目提供融資新路徑。這些制度創新通過重塑要素市場化配置的制度環境，激發經營主體內生動力。

可以說，深化要素市場化配置改革已進入“2.0階段”，其主要特征是從“要素流動”轉向“制度重構”，從“政策試點”轉向“規則輸出”，從“區域競爭”轉向“協同發展”。未來將圍繞新質生產力、制度型開放、服務業要素、區域協同、制度創新五大方向，構建適應高質量發展的新型要素配置體系。

技術、數據、土地要素協同攻堅的主要方向

技術、數據、土地作為“十五五”時期深化要素市場化配置改革的重點領域，其改革成效直接關系創新驅動發展戰略實施與城鄉融合發展進程。從理論與實踐結合角度看，需立足要素特性，找準改革突破口，推動三類要素協同發力，為經濟社會高質量發展注入新動能。

深化技術要素市場化配置的路徑。技術要素市場化配置，需聚焦成果轉化核心環節，強化需求導向，完善“揭榜掛帥”等科研攻關機制，引導創新資源向重點領域、關鍵環節集聚，突破“卡脖子”問題。同時，健全技術要素收益分配制度，激發科研人員創新積極性，加快中試熟化基地等創新平臺建設，促進科技成果從實驗室走向市場，實現創新鏈與產業鏈深度融合。完善“揭榜掛帥”制度，需設立針對性強的國家技術攻關專項基金，聚焦新能源汽車電池回收、人工智能算力優化、高端芯片制造等“卡脖子”技術，面向全球發布榜單，吸引頂尖團隊攻關。例如，國家在新能源汽車電池回收技術方面設立專項基金，通過“揭榜掛帥”機制，吸引國內外科研機構參與，取得系列突破性成果，有效提升我國在該領域的技術水平。中試孵化平臺建設方面，可以在長三角、粵港澳大灣區等創新資源集聚地區建設國家級中試基地，提供從技術研發、中試驗證到產業化推廣的全鏈條服務，提高科技成果轉化成功率。例如，長三角某國家級中試基地已成功孵化多個科技項目，推動相關產業快速發展。在收益分配制度方面，需合理調整企業、高校、科研人員成果轉化收益比例，提高科研人員的收益分成，充分調動其創新積極性，推動技術交易額大幅增長。

數據要素從資源向資產轉化的關鍵突破。作為新型生產要素，數據要素市場化配置，需重點解決產權界定、交易流通與安全治理問題。政策層面，需加快完善數據產權制度，明確數據資源持有權、使用權、產品經營權等權利歸屬，為數據交易提供清晰產權基礎。推進數據交易市場一體化建設，規范數據交易規則與流程，提升數據交易效率。建立健全數據安全治理體系，平衡數據開放共享與安全保護，為數據要素市場化配置保駕護航。我國數據要素市場發展相對滯后，主要原因在于產權界定不清、交易規則不完善。在產權界定方面，可建立“所有權+使用權+收益權”分離制度。明確公共數據歸國家所有，由政府授權相關機構管理運營；企業數據所有權歸企業，企業可依法行使使用權和收益權；個人數據所有權歸個人，個人有權決定數據的使用方式。通過立法明確各類數據的權屬邊界，加快重點領域數據確權。例如，金融數據領域率先開展數據確權試點，明確金融機構對客戶數據的使用權和保護責任，為數據交易奠定基礎。建設全國統一數據交易平臺，整合區域數據交易中心資源，推行“數據包+應用程序編程接口”雙模式交易，可以滿足不同類型數據交易需求。規范數據交易規則，建立數據質量評估、交易定價、糾紛解決等機制，提升數據交易效率。在數據安全治理方面，健全完善《中華人民共和國數據安全法》實施細則，對醫療、金融、能源等領域的數據進行分級分類管理。建立數據安全監測預警機制，加強對數據泄露、濫用等行為的監管和打擊，確保數據在安全的前提下實現流通和利用。

土地要素城鄉融合配置的改革重點。土地要素市場化配置，需堅持存量優先、城鄉融合原則，優化土地資源配置結構。增量調控方面，聚焦國家戰略性新興產業發展需求，保障重點項目用地供給，提高土地利用效率?？赏菩?ldquo;年度用地指標+跨區域調劑”制度，對集成電路、生物醫藥、新能源等戰略性新興產業單列用地指標，確保重點項目用地需求。例如，為支持集成電路產業發展，在一些重點區域設立產業專用用地指標，優先保障該產業項目落地。同時，可建立跨區域土地指標調劑機制，根據不同地區的發展需求，合理調配土地資源，提高土地利用效率。存量盤活方面，完善市場化配置機制，推動閑置土地高效利用，緩解供需矛盾。可建立“土地超市”平臺，對低效用地進行集中展示和交易。實行“標準地+承諾制”模式出讓，明確土地的投資強度、容積率、環保要求等指標，企業按承諾條件開發建設。例如，某城市通過“土地超市”平臺，成功盤活大量閑置和低效用地，推動產業升級和城市更新。城鄉融合方面，深化農村宅基地制度改革，探索宅基地使用權流轉新模式，促進城鄉土地要素雙向流動，助力鄉村全面振興與新型城鎮化協同發展。當前，我國一些地區的土地資源浪費現象較為突出，尤其在城市開發區和工業園區，存在大量閑置土地。因此，農村宅基地制度改革方面，可以擴大改革試點范圍，允許農民通過“宅基地置換+貨幣補償”等方式進城落戶，盤活農村閑置宅基地。同時，探索宅基地使用權流轉新模式，如宅基地入股、出租等，促進城鄉土地要素雙向流動。例如，在部分試點地區，農民將閑置宅基地入股鄉村旅游項目，既增加財產性收入，又推動鄉村產業發展。

形成全社會共同推動要素市場化配置改革的良好氛圍

有效的實施保障機制是確保深化要素市場化配置改革落地見效的重要支撐，需構建中央統籌、地方試點、社會參與的協同推進體系，形成改革合力。⑤從政策實踐看，中央層面需加強頂層設計與統籌協調，明確改革目標任務與時間節點，建立科學的考核評估機制，確保改革方向不偏、力度不減。地方層面應充分發揮試點示范作用，結合區域實際，探索差異化改革路徑，積累可復制、可推廣的經驗做法。同時，健全社會參與機制，發揮行業協會、智庫、媒體等第三方力量作用，加強改革評估與監督，形成全社會共同推動要素市場化配置改革的良好氛圍。

國家發展改革委等相關部門要加強對要素市場化配置改革的整體規劃。需明確“十五五”期間各階段改革目標，如在2027年前完成要素基礎制度譜系的初步構建，2028年實現要素價格形成機制的重大突破等?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》提出“加快構建高水平社會主義市場經濟體制”，對“加快完善要素市場化配置體制機制”作出重要部署。“十五五”時期，各部門可以建立量化考核指標體系，對地方政府的改革推進情況進行定期評估，將改革成效納入地方政府績效考核，確保改革任務按時、高質量完成。各地可以結合自身資源稟賦和發展需求，開展差異化改革試點。例如，東部沿海地區經濟發達、創新資源豐富，可在技術要素市場化和數據要素市場建設方面先行先試，探索建立國際領先的技術交易市場和數據交易平臺。中西部地區可在土地要素盤活和勞動力要素優化配置方面重點突破，通過土地制度改革吸引產業轉移，加強職業技能培訓，提升勞動力素質。行業協會需發揮橋梁紐帶作用，及時反饋行業內企業對要素市場化配置改革的意見和建議，參與制定行業標準和規范。智庫需加強對改革政策的研究評估，為改革提供智力支持。媒體需加大對改革的宣傳力度，及時報道改革進展和成效，營造良好輿論氛圍。

【注釋】

①《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》，《人民日報》，2025年10月29日。

②《努力在中國式現代化中走在前列（奮勇爭先，決戰決勝“十四五”）——長三角一體化發展觀察》，《人民日報》，2025年9月27日。

③《國務院關于全國部分地區要素市場化配置 綜合改革試點實施方案的批復》，北京市人民政府官網，2025年9月12日。

④劉志迎：《在進一步全面深化改革中構建新型生產關系》，《國家治理》，2024年第22期。

⑤張占斌：《關于全面深化改革的新思想、新觀點、新論斷——學習〈習近平經濟文選〉第一卷的體會》，《馬克思主義研究》，2025年第6期。

責編/孫渴 美編/陳媛媛

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