近年來，隨著新就業形態勞動者規模不斷擴大，其權益保障問題凸顯，引起包括從業人員在內的社會廣泛關注。習近平總書記多次強調，要加強靈活就業和新就業形態勞動者權益保障。對此，我們需要盡快理清新就業形態勞動者權益保障迫切需要解決的難題，明晰這些難題產生的原因，以新思路新方法應對好這一新挑戰。
持續加強新就業形態勞動者權益保障
賴德勝 關棋月
大數據、云計算等新技術的廣泛應用，促進了平臺經濟的繁榮發展，也推動了新就業形態的不斷涌現，為勞動力市場注入了新動能。靈活自主、形式多樣的新就業形態充分發揮了就業“蓄水池”作用，為我國就業局勢的總體穩定作出了重要貢獻。但同時，新就業形態勞動者勞動雇傭關系模糊、權益保障不足等問題也日益突出。因此，如何在大力發展新業態、新模式的同時，持續加強新就業形態勞動者的權益保障，是一道需要細致解答的民生考題。
支持新就業形態健康有序發展。就業問題的解決，根本要靠發展；勞動者權益保障問題的解決，需要靠新業態的持續健康發展。中華全國總工會調查數據顯示，目前全國職工總數4.02億人左右，其中新就業形態勞動者達8400萬人，占職工總數的21%。相關預測顯示，到2030年，我國預計將有近4.5億人實現數字經濟就業。體量巨大、蓬勃發展的新就業形態需要專門性的政策支持，國家應在頂層設計層面，為新就業形態提供更加清晰、穩定的發展環境。
在政策制定方面，為新就業形態提供更多發展空間。通過財政扶持、稅收優惠等措施，加大對新興產業和創新企業的支持力度。具體而言，可以設立專項資金，向相關企業提供資金支持，還可以通過稅收減免、減稅優惠等，降低高新企業經營負擔，激勵更多企業投入新興產業，為新業態的發展打下堅實基礎。
在政策實施方面，根據新業態的發展特點與實際需求，及時、靈活調整政策方向。針對不同類型新業態、新模式的發展需求，制定差異化、個性化的政策支持舉措，確保政策的有效性和精準性。此外，還可通過建立更加便捷的政策落地和執行機制，加強政策的宣傳、解讀力度，確保相關企業能夠及時了解政策內容和操作流程，增強政策實施效果。
在政策監管方面，建立健全新業態行業監管機制，明確新就業形態市場準入條件，規范相關企業的經營行為。比如，細化平臺企業數據處理規則、支持第三方機構開展算法評估，引導平臺企業提升算法透明度與可解釋性，促進算法公平，增強平臺經營透明度。加強對新就業形態的監測和評估，發現問題及時處置，防范和化解各類風險，推動新業態健康有序發展。
加強對新就業形態勞動者的法律保護。當前，新就業形態下的勞動關系呈現出模糊化、隱蔽化和去保障化的特征，這些特征給傳統勞動模式和勞動法律框架帶來了挑戰。現行的《中華人民共和國勞動法》規定：“用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。”但其僅適用于同企業簽訂正式勞動合同并形成勞動關系的勞動者。現實情況中，由于現行的勞動法及社會保障制度建設滯后于勞動力市場的實際發展狀況，大部分新就業形態勞動者因游離于正規勞動關系之外而無法被當前的社會保障體系所覆蓋，其合法勞動權益的保障問題已成為我國勞動法律制度的短板。對此，應積極探索實施具體可行的辦法，明確新就業形態從業人員勞動關系與勞動者合法身份，把新就業形態勞動者作為特定職業類型，納入《中華人民共和國勞動法》和《中華人民共和國勞動合同法》保護范疇。健全與新經濟、新業態、新崗位等相適應的勞動監管機制，推動建立新就業形態協同治理機制，指導和督促企業依法合規用工、嚴格履行責任。
國家立法部門應加快推進新就業形態的立法工作，不斷調整和完善勞動法律法規，保障新就業形態勞動者的合法權益。其中的重點任務就是從法律層面健全新就業形態勞動者的各項保障，如公平就業權、生命安全權、休息休假權等，織密新就業形態勞動者權益保障的安全網。在實際操作中，勞動關系的判定應緊密結合新就業形態的用工特點，并堅持事實優先的基本原則，將新就業形態勞動者最大限度納入勞動法的調整范疇內，為維護新就業形態勞動者權益提供法律制度保障。例如，在規范新就業形態勞動基準方面，改變過去的舊有思路，由過去傳統的“二分法”向“三分法”過渡，將其劃分為“勞動關系—不完全符合確立勞動關系—民事關系”三種情形，并基于新就業形態的靈活性、獨特性，建立與之相適應的基本勞動條件保障制度。
同時，應加強新就業形態勞動者法律知識教育，健全法律援助制度。通過開展普法講堂、提供法律咨詢等方式，增強新就業形態勞動者的法律意識，提高勞動者維權能力。為貧困、弱勢勞動者提供法律援助服務，有效保障新就業形態勞動者合法權益。此外，加強新就業形態勞動者勞動糾紛處理機制，建立健全勞動爭議調解、仲裁和訴訟機制，通過強化勞動仲裁委員會和勞動爭議調解機構建設，為新就業形態勞動者提供高效便捷的維權平臺，解決勞動關系中出現的矛盾和問題，切實維護新就業形態勞動者的各項勞動權益。
完善適配新就業形態的社會保險體系。現行的社會保險體系呈現出明顯的“單位化”特征。因此，當務之急是要為社會保險進行“單位制松綁”。對此，可以通過加快建立針對新就業形態勞動者的社會保險體系，加強對他們的就業保障。同時，為化解新就業形態勞動者無保障或低保障的現實困境提供制度依據與制度保障。
具體來說，針對新就業形態勞動者就業形式多元化的特性，社會保險在實際運營中應突破原有思路，通過多種制度安排，擴大新就業形態勞動者的參保范圍。例如，在社會保險體系建設方面，根據新就業形態勞動者的不同需求和情況，推出多樣化的社會保險產品，構建基本社會保險、補充社會保險等多層次的社會保險體系，以滿足不同類型新就業形態勞動者的相應訴求，增加保障層次與保障水平。此外，針對新就業形態勞動者就業靈活的特征，可以采取彈性化的社會保險參保方式，如采取按月度、季度、年度多級社會保險費用繳納制度，以滿足勞動者靈活就業的需求。積極探索現行社會保險中“五險一金”的分解機制，即允許新就業形態勞動者以單一險種或自主組合的方式參加社會保險，允許其先行繳納對其而言最重要的險種。
同時，在現行的工傷保險制度框架下，建立專門針對新就業形態勞動者的職業傷害保障制度。目前，職業傷害保障試點工作已在北京、上海、江蘇、廣東等7個省市的出行、外賣、即時配送、同城貨運4個行業開展。在具體運營中，由平臺企業為勞動者按單繳納保費，出行、外賣、即時配送、同城貨運每單繳費標準分別為0.04元、0.06元、0.04元、0.2元，實現“一單一保”。數據顯示，截至2023年9月，累計有668萬人納入職業傷害保障范圍，試點對象總體做到應保盡保。1年多來，試點省份累計做出職業傷害確認結論3.2萬人次，支付職業傷害保障待遇共計4.9億元，切實保障了新就業形態就業人員發生職業傷害時的權益，特別是對重大傷亡事故實現了兜底保障。試點政策也分散了平臺企業經濟風險，對促進平臺經濟規范健康發展發揮了積極作用。未來應在試點基礎上，在更大范圍有序推廣開來。
推動新就業形態勞動者職業技能培訓。新就業形態下，勞動者所需的職業技能往往與傳統崗位有所不同，需要勞動者具備更加先進、多元的技能來適應市場需求。因此，推動新就業形態勞動者職業技能培訓，已經成為當前的緊迫任務。在不斷提高職業技能的過程中，勞動者不僅可以更好地適應新就業形態工作要求，還能為更好維權打下堅實的基礎。
首先，政府在這一過程中扮演著重要角色。應加大對新就業形態勞動者職業技能培訓的支持力度。在培訓內容方面，可以根據不同類型的新就業形態崗位實際需求，設計并提供相關的培訓課程。培訓內容應涵蓋相關行業的理論知識、實操技能及專業發展能力等方面。在實際培訓中，可以通過與專業機構或組織合作的方式，共同制定和完善培訓標準與課程體系，確保培訓內容符合市場需求。通過官方引導支持，幫助新就業形態勞動者更加系統地接受職業技能培訓，適應勞動力市場需求，同時提升勞動者的競爭力。
其次，企業作為就業崗位的主要提供方，也應主動加強對新就業形態勞動者的職業技能培訓。根據崗位的實際需求和發展方向，對新就業形態勞動者開展有針對性的職業技能培訓，提高勞動者的工作技能和綜合素質。
最后，建立健全職業技能認證和評價體系是推動新就業形態勞動者職業技能培訓的重要一環。通過職業技能認證與職業資格鑒定，可以更好地衡量新就業形態勞動者的職業技能水平，為其就業提供有力支持。在具體操作上，可以通過建立不同層次的新就業形態職業技能認證標準和機制，允許勞動者根據自身情況選擇適合的認證項目，提高職業技能水平。同時，職業技能認證和評價應該與新就業形態市場需求相結合，及時調整認證項目和評價標準，確保新就業形態勞動者所獲得的認證能夠反映勞動力市場的實際需求，提高新就業形態勞動者的就業匹配度。
〔作者單位分別為中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部、北京工業大學〕
新就業形態帶來哪些新挑戰
鮑春雷
新就業形態是指新一輪信息技術革命特別是數字經濟和平臺經濟發展帶來的一種就業新模式。
與傳統就業形式相比，新就業形態具有一些新特點。一是組織方式平臺化。隨著數字技術的快速發展，各類數字化用工平臺大量出現，構建起動態化、網絡型、無邊界的就業系統，形成大規模的線上勞動力市場。二是工作安排任務化。新就業形態基于按需用工模式，工作任務處于中心地位，合作關系隨供需雙方對任務達成合意而建立、任務結束而結束，新就業形態勞動者的工作過程也是將各種碎片化工作任務資源整合的過程。三是用工管理數字化。平臺企業依靠先進的信息系統和智能模型進行管理，基于大數據算法建立了用工管理規則體系，通過數字化方式對勞動過程或結果進行管理，確保勞動者按照要求完成工作任務。四是用工關系復雜化。勞動者歸屬于某一經濟組織而形成的穩定關系被更加靈活開放的關系所取代，勞動者對平臺的人身依附性弱，用工管理去雇主化、去組織化，用工單位與勞動者之間出現不完全符合勞動關系的情形。
新就業形態的快速發展，在促進就業轉型的同時，也對就業擴容增效提質帶來積極影響。一是創造新的就業機會。數字技術與市場需求相融合，推動各類互聯網用工平臺大量涌現，網約配送員、互聯網營銷師、在線學習服務師等新職業快速興起，為廣大勞動者提供了大量新的就業機會。相比傳統就業方式，新就業形態覆蓋范圍更廣、包容性更強，提供了廣泛的擇業機會和多元的從業方式，為傳統產業轉崗勞動力就業開拓了新領域，也為青年人、農民工、女性、退役軍人、殘疾人等重點群體就業拓展了新渠道。很多新就業形態工作性質具有“即插即用”特點，給難以從事全職工作或傾向于兼職工作的勞動者提供了新的就業選擇。二是優化就業資源配置。數字技術推動工作模式不斷創新，使碎片化的工作資源得以整合，并通過大數據算法匹配給相應的勞動者，減少了無效的工作搜尋時間，擴大了就業的范圍和空間，實現了勞動力資源與工作任務的高效配置。新的就業資源配置方式也打破了就業時空限制，加快了就業的區域協調發展，使就業機會在更廣闊的空間進行分配和擴散。三是促進就業質量提升。新就業形態基于數字化對崗位改造而形成，一些復雜的工作內容逐步被智能方式替代，減輕了勞動者的工作強度，并且通過搭建交互平臺、將工作數據“留痕”、建立信用機制等技術手段，逐步改善從業人員的勞動保障問題。
與此同時，隨著新就業形態勞動者比重不斷上升，難以適用傳統勞動標準的勞動者范圍逐漸擴大，從業人員勞動權益保障等方面面臨很多新的問題和挑戰。一是新就業形態邊界模糊、統計困難導致難以精準施策。目前對新就業形態的概念和范圍并沒有形成統一規范的認定標準，對應的統計指標體系不健全、統計監測手段不完善，再加上從業人員流動性強、靈活多樣、就業形式復雜，難以精確界定政策服務對象，給相關政策的出臺和實施帶來挑戰。二是用工關系復雜導致勞動者權益保障難度大。新就業形態勞動者工作的任務化特征模糊了傳統用工關系，從業人員、平臺企業、客戶（消費者）、用工服務機構等主體之間復雜多樣的契約安排加劇了司法實踐中的勞動關系認定難度，非標準勞動關系下的勞動權益保障變得更加困難，受制于復雜多元的用工方式以及相對不固定的工作場所與工作時間，對平臺用工的勞動監管存在較大難度，平臺組織與勞動者之間勞動爭議的定性和處理仍是實務中的難題。三是就業穩定性低、收入不連續風險大。雖然某些創造性、技術型的自由職業者在新就業模式下獲得了較高收入，但不少從業人員收入水平偏低且收入來源不穩定，特別是低技能勞動者。即便某些行業報告顯示從業者的平均收入高于正規部門，但一些高收入的取得是以更多的工作時間投入和沒有繳納社會保險為代價的。另外，新就業形態勞動者大都缺乏規范的勞動合同保護，且沒有參加失業保險，一旦工作需求中斷，就會出現沒有收入的情況。四是數字化管理導致部分勞動者面臨算法困境。平臺通過算法管理對勞動者進行勞動過程管控，由于缺乏勞動標準或勞動標準不適應新就業形態的工作模式，一些勞動者在算法的驅動下為了提高收入長時間工作，強度高、負荷重并且伴有較高的安全風險隱患。盡管平臺從業者人數眾多，但組織化程度相對較低，很難真正形成可以與平臺談判的對等力量，維權能力相對較弱。五是新就業形態勞動者參保擴面仍有較大難度。新就業形態從業者參加社會保險熱情不高，主要是以靈活就業人員身份參加城鎮職工社會保險，只能全部由個人繳納，另外社會保險管理模式與勞動者流動性大的特點不相適應。當前，新就業形態職業傷害保險試點正在有序推進，但參保人員范圍、繳費主體、繳費標準、費用分擔機制、取證認定等方面的制度設計還需進一步完善。
面對新就業形態快速發展帶來的影響與挑戰，一方面要積極發揮新就業形態對穩定和擴大就業的重要作用，加強就業促進、創新創業、技能提升等方面的政策支持，為新就業形態發展創造良好的環境。另一方面要及時對新就業形態發展中的不規范現象進行糾偏，并通過規范新就業形態勞動基準、擴大職業傷害保障試點等方式，加強對新就業形態勞動者的勞動權益保障。順勢而為、補齊短板，讓快速發展的新就業形態成為促進高質量充分就業的重要陣地。
（作者系中國勞動和社會保障科學研究院智庫工作辦公室副主任、研究員）
新就業形態呼喚勞動者權益保障的新理念與新模式
馬亮
隨著平臺經濟的迅猛發展，以快遞員、外賣配送員、網約車司機、貨車司機、網絡主播等為代表的新就業形態勞動者越來越多。新就業形態的低門檻、靈活性等特征，吸引和拉動了大量人員就業，也極大地改善了人民生活品質。
中華全國總工會2023年發布的第九次全國職工隊伍狀況調查表明，全國新就業形態勞動者8400萬人，超過職工總數4.02億人的五分之一。換句話說，每5位勞動者中就有1位是新就業形態勞動者，其已成為我國勞動者的主力軍。但是，勞動關系難以確定、傳統社會保障體系不匹配、平臺企業規避責任、“條塊分割”帶來的監管滯后等問題，使這些勞動者的權益保障問題日益凸顯。相對于依托雄厚資本與先進技術的強大平臺企業，新就業形態勞動者是“困在系統里的”弱勢群體，亟待加強政府監管和平臺治理。
平臺經濟使傳統勞資政關系日趨復雜，也使勞動權益保障問題錯綜復雜。新就業形態勞動者權益保障是一項系統工程，涉及就業準入、勞動報酬、勞動強度、勞動安全、社會保險、休息休假等許多方面。近些年來，有關部門下大力氣推動體制改革和機制創新，切實保障新就業形態勞動者權益。2021年7月，人力資源和社會保障部等八部門聯合印發《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》。2023年11月，人社部辦公廳印發《新就業形態勞動者休息和勞動報酬權益保障指引》《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》《新就業形態勞動者權益維護服務指南》，進一步細化權益保障制度規則。
當前，勞動者權益保障制度的剛性約束同互聯網平臺經濟的高度靈活性之間存在巨大鴻溝，如果讓新經濟適應舊制度，無異于削足適履和開歷史倒車，甚至會制約新經濟發展。要想破解新就業形態勞動者權益保障問題，就需要新思路和新方法，通過新經濟發展帶動舊制度變革，循序漸進地彌合制度與技術之間的鴻溝，實現新經濟發展與新保障制度的“雙向奔赴”。
勞動者權益保障，首要的是雇主或勞動發包平臺的責任。要加強平臺監管和平臺治理，推動平臺企業肩負起勞動者權益保障的應有責任。當前，不少平臺企業的抽成比例過高，苛刻的算法帶來勞動強度過大、休息時間不足和勞動行為扭曲等問題，嚴重侵害勞動者權益。為此，要因循平臺經濟的商業模式，建立數據驅動和敏捷智能的平臺監管體系，避免老辦法解決不了新問題的尷尬。解決“條塊分割”帶來的平臺監管碎片化問題，建立勞動者權益保障的區域性和行業性基礎平臺，形成“以平臺治平臺”的新格局。
另外，之所以不少勞動者不愿意參與社會保險，一個重要原因就在于新就業形態勞動者的主力軍是男性青壯年，且以農業戶籍人員為主，他們沒有認識到未來醫療和養老的巨大需求，也擔心在不同城市和平臺繳納的社保經費難以積累和取用。為此，應推動社會保障提級統籌，形成區域乃至全國統籌平臺，切實解決參保卻難取用的問題，激勵新就業形態勞動者參保。引入數字技術來實現“一件事一次辦”“高效辦成一件事”，降低社保關系遷移的學習成本、合規成本和心理成本等負擔，便利靈活就業人員享受社保紅利，免除他們參保的后顧之憂。
同時，社會保險制度應隨技術和經濟的發展變化，超越傳統勞動關系的概念和認定標準，創新勞動者權益保障機制。隨著以新一代人工智能為代表的數字技術的發展和應用，越來越多的傳統工作也將趨于新形態，也會面臨類似乃至更加復雜的勞動者權益保障挑戰。為此，應根據平臺經濟特征重構勞動者權益保障體系，建立適應新就業形態的社會保障制度。平臺企業對勞動者的行為全程跟蹤留痕，由此積累的大數據可以精確記錄勞動者的勞動投入和收入。這為打造靈活便攜和終身追溯的數字勞動賬戶提供了條件，也為據此確立勞動關系和加強權益保障創造了可能。
新就業形態勞動者權益保障是跨領域、跨部門、跨地區的新問題，亟需各個層級、各個部門和各個地區通力合作、協同治理。不過，勞動者權益保障問題不是必須政府大包大攬和親力親為的，而是需要聯合企業、社會組織等推動模式創新，形成多主體參與和多支柱支撐的全新權益保障體系。
（作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）
