摘 要:發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求，有利于提升資源利用效率、緩解資源與環(huán)境壓力、增強(qiáng)國(guó)家資源安全保障能力、培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。針對(duì)資源循環(huán)利用，我國(guó)已構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、層層遞進(jìn)的中長(zhǎng)期政策體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了清晰的規(guī)劃指引。“十五五”時(shí)期，應(yīng)著力破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展困境，探索資源循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑，完善資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)支持政策，將資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。
關(guān)鍵詞:資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè) “十五五”時(shí)期 產(chǎn)業(yè)支持政策 新增長(zhǎng)點(diǎn)
【中圖分類號(hào)】X37 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
習(xí)近平總書記指出：“要站在人與自然和諧共生的高度謀劃發(fā)展，把資源環(huán)境承載力作為前提和基礎(chǔ)，自覺把經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，在綠色轉(zhuǎn)型中推動(dòng)發(fā)展實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。”[1]我國(guó)即將進(jìn)入“十五五”時(shí)期（2026—2030年），黨的二十屆四中全會(huì)指出，“‘十五五’時(shí)期是基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時(shí)期”，“在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程中具有承前啟后的重要地位”。[2]
當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快綠色化、低碳化轉(zhuǎn)型，同時(shí)要看到，資源約束趨緊、環(huán)境容量受限、生態(tài)系統(tǒng)較為脆弱等問題，有待持續(xù)化解。在這一背景下，展望“十五五”時(shí)期的綠色發(fā)展與美麗中國(guó)建設(shè)，需要以“提高資源利用效率”為目標(biāo)，以“資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展”為抓手，加快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的廢棄物循環(huán)利用體系，助力高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的重要價(jià)值與政策基礎(chǔ)
發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
提升資源利用效率。將資源循環(huán)利用融入原生資源全生命周期管理，統(tǒng)籌原生資源開發(fā)過程中各環(huán)節(jié)的節(jié)約集約利用，通過對(duì)大宗固體廢物綜合利用、城市垃圾資源化利用、報(bào)廢汽車和廢舊家電等典型廢棄物品再生利用，系統(tǒng)提升生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的資源利用效率，全面提高社會(huì)資源產(chǎn)出率和循環(huán)利用水平。例如，提高大宗固廢綜合利用率、建筑垃圾資源化率、農(nóng)業(yè)秸稈利用率，有助于從根本上緩解“大量生產(chǎn)、大量廢棄”的發(fā)展困境。
緩解資源與環(huán)境壓力。傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致污染物排放增加和生態(tài)環(huán)境破壞問題，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)通過減少?gòu)U棄物產(chǎn)生、提升資源利用效率，可以直接減輕生態(tài)環(huán)境負(fù)荷。在“雙碳”目標(biāo)以及“到2035年，中國(guó)全經(jīng)濟(jì)范圍溫室氣體凈排放量比峰值下降7%—10%”自主貢獻(xiàn)承諾[3]的背景下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的降碳作用日益凸顯，有助于降低資源開采、產(chǎn)品生產(chǎn)和廢棄物處理全生命周期的碳排放。如鋼鐵行業(yè)提高廢鋼利用比例，對(duì)碳減排具有顯著貢獻(xiàn)。
增強(qiáng)國(guó)家資源安全保障能力。我國(guó)作為全球制造業(yè)大國(guó)，多種重要礦產(chǎn)資源對(duì)外依存度較高。通過循環(huán)利用可再生資源，可一定程度上降低對(duì)原生資源的依賴程度。再生資源正逐步成為我國(guó)工業(yè)原材料供給的重要來(lái)源，對(duì)國(guó)家資源安全的支撐作用持續(xù)增強(qiáng)。例如，擴(kuò)大廢鋼、再生有色金屬等再生資源的使用規(guī)模，相當(dāng)于大幅減少對(duì)原生金屬礦產(chǎn)的開采或進(jìn)口依賴。
培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模潛力巨大，主要品類再生資源的回收利用價(jià)值持續(xù)增長(zhǎng)。該產(chǎn)業(yè)不僅涵蓋資源回收與再生利用環(huán)節(jié)，還延伸至相關(guān)裝備制造、技術(shù)研發(fā)與服務(wù)等領(lǐng)域，形成完整產(chǎn)業(yè)鏈條，有望為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入新的動(dòng)力。
針對(duì)資源循環(huán)利用，我國(guó)已構(gòu)建一套系統(tǒng)完整、層層遞進(jìn)的中長(zhǎng)期政策體系，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了清晰的規(guī)劃指引。
黨的二十大報(bào)告提出：“實(shí)施全面節(jié)約戰(zhàn)略，推進(jìn)各類資源節(jié)約集約利用，加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系。”[4]二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中提出：“促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)”“完善資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全廢棄物循環(huán)利用體系”。[5]2024年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快構(gòu)建廢棄物循環(huán)利用體系的意見》，提出到2030年，建成覆蓋全面、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、規(guī)范有序的廢棄物循環(huán)利用體系，各類廢棄物資源價(jià)值得到充分挖掘，再生材料在原材料供給中的占比進(jìn)一步提升，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量顯著提高，廢棄物循環(huán)利用水平總體居于世界前列 。[6]2024年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，提出“到2035年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系基本建立”的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)”，作出“深入推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)助力降碳行動(dòng)，推廣資源循環(huán)型生產(chǎn)模式，大力發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)再制造產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提高再生材料和產(chǎn)品質(zhì)量，擴(kuò)大對(duì)原生資源的替代規(guī)模。推進(jìn)生活垃圾分類，提升資源化利用率。健全廢棄物循環(huán)利用體系，強(qiáng)化廢棄物分類處置和回收能力，提升再生利用規(guī)模化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。到2030年，大宗固體廢棄物年利用量達(dá)到45億噸左右，主要資源產(chǎn)出率比2020年提高45%左右”等具體部署[7]。
上述政策體系為資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供了制度保障與實(shí)施路徑。“十五五”時(shí)期，我國(guó)廢棄物循環(huán)利用體系建設(shè)和資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，應(yīng)切實(shí)推動(dòng)相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)落地見效，著力破解當(dāng)前面臨的實(shí)際困境。與此同時(shí)，需與“有效穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤”“經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)”等“十五五”時(shí)期重大經(jīng)濟(jì)目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)。[8]
破解產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸，強(qiáng)化龍頭企業(yè)引領(lǐng)作用
“十四五”期間，我國(guó)在構(gòu)建資源循環(huán)利用體系、推動(dòng)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得顯著進(jìn)展。然而，現(xiàn)實(shí)中仍存在一些發(fā)展瓶頸，亟待“十五五”時(shí)期予以重點(diǎn)突破。
突破資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸
當(dāng)前，再生資源回收網(wǎng)絡(luò)存在一定的“碎片化”和“空間錯(cuò)配”現(xiàn)象，回收體系整體效率有待提升，回收率仍有較大提高空間。在分揀與加工環(huán)節(jié)，規(guī)模化、集約化水平相對(duì)不高，自動(dòng)化和機(jī)械化應(yīng)用程度有限，經(jīng)營(yíng)模式整體仍偏向粗放。此外，逆向物流系統(tǒng)尚未健全，導(dǎo)致再生資源運(yùn)輸成本較高，一定程度上制約回收效率的提升，如快遞包裝物回收率長(zhǎng)期處于較低水平。
在技術(shù)層面，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)仍面臨一定瓶頸，尤其在精細(xì)化分選與高值化利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在提升空間。部分技術(shù)雖在實(shí)驗(yàn)室階段取得進(jìn)展，但在規(guī)模化應(yīng)用和經(jīng)濟(jì)可行性方面仍面臨挑戰(zhàn)，影響實(shí)際落地效果。行業(yè)整體研發(fā)投入相對(duì)有限，科技成果轉(zhuǎn)化效率有待進(jìn)一步提高，共性技術(shù)支撐體系也需持續(xù)完善。
在市場(chǎng)機(jī)制方面，現(xiàn)有政策措施的針對(duì)性和可操作性仍有優(yōu)化空間，對(duì)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展形成一定制約。再生資源所具有的低碳環(huán)境價(jià)值尚未充分轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，相關(guān)認(rèn)證機(jī)制對(duì)產(chǎn)品價(jià)格的實(shí)際帶動(dòng)作用有限，綠色供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)銜接仍不夠順暢。
從產(chǎn)能結(jié)構(gòu)看，部分細(xì)分領(lǐng)域出現(xiàn)低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，存在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)。例如，在報(bào)廢機(jī)動(dòng)車拆解行業(yè)，產(chǎn)能增長(zhǎng)速度明顯高于車輛實(shí)際報(bào)廢量，導(dǎo)致產(chǎn)能利用率普遍不足；廢舊動(dòng)力電池回收領(lǐng)域也面臨類似壓力。與此同時(shí)，高端供給能力相對(duì)不足，部分高品質(zhì)再生材料未能實(shí)現(xiàn)物盡其用，高附加值產(chǎn)品的有效供給仍有缺口。
高效推進(jìn)產(chǎn)業(yè)全鏈條發(fā)展
為構(gòu)建更加高效、可持續(xù)的資源循環(huán)利用體系，“十五五”期間需著力推進(jìn)全鏈條系統(tǒng)建設(shè)。健全覆蓋“回收—分揀—綜合利用”的全流程體系，通過完善回收責(zé)任制度和逆向物流系統(tǒng)，提升規(guī)模化回收與高效利用水平，尤其要重點(diǎn)加強(qiáng)廢玻璃、廢舊紡織品、廢棄家具、廢泡沫及低值廢塑料等低值可回收物的回收利用率。
積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級(jí)。借助物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，構(gòu)建再生資源全流程溯源的數(shù)字化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從產(chǎn)生、運(yùn)輸、儲(chǔ)存到交易流向的可視化管理，打造線上線下融合的回收新模式，提升整體運(yùn)營(yíng)效率。技術(shù)創(chuàng)新是產(chǎn)業(yè)邁向高端化的核心驅(qū)動(dòng)力。聚焦行業(yè)共性技術(shù)難題，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研深度融合，加速科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。通過研發(fā)推廣高值再生材料、自動(dòng)化分揀、人工智能質(zhì)檢、智能化管理等先進(jìn)技術(shù)裝備，帶動(dòng)行業(yè)整體技術(shù)升級(jí)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)向高附加值方向發(fā)展。此外，政策支持體系也需不斷完善，以增強(qiáng)精準(zhǔn)性與實(shí)效性。重點(diǎn)應(yīng)放在提升再生產(chǎn)品的附加值與市場(chǎng)認(rèn)可度上，通過形成持續(xù)的市場(chǎng)拉動(dòng)機(jī)制，為產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展注入穩(wěn)定動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)資源循環(huán)利用體系的高質(zhì)量發(fā)展。[9]
發(fā)揮龍頭企業(yè)引領(lǐng)帶動(dòng)作用
圍繞上述方向，應(yīng)充分發(fā)揮大型央企的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)與模式創(chuàng)新，通過打造國(guó)家級(jí)資源回收再利用平臺(tái)、推進(jìn)綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地建設(shè)，積極探索“央地共建、產(chǎn)城融合”的有效實(shí)施路徑。
在技術(shù)層面，增強(qiáng)創(chuàng)新能力，搭建高水平研發(fā)平臺(tái)，重點(diǎn)突破智能化分選、高值化利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)技術(shù)瓶頸，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈上下游協(xié)同發(fā)展。在體系構(gòu)建方面，推進(jìn)資源回收網(wǎng)絡(luò)的整合與優(yōu)化，完善“點(diǎn)—站—場(chǎng)”三級(jí)回收體系，統(tǒng)籌優(yōu)化國(guó)內(nèi)國(guó)際再生資源供應(yīng)鏈布局。同時(shí)，積極參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范的制定，推動(dòng)國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際接軌，提升我國(guó)在資源循環(huán)利用領(lǐng)域的規(guī)則話語(yǔ)權(quán)。在機(jī)制保障方面，創(chuàng)新綠色金融與資本引導(dǎo)方式，通過開發(fā)綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，有效吸引社會(huì)資本參與，為資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)注入持續(xù)發(fā)展動(dòng)力，形成良性循環(huán)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。
破解“循環(huán)不經(jīng)濟(jì)”難題，構(gòu)建市場(chǎng)化價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制
在資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實(shí)踐中，“循環(huán)不經(jīng)濟(jì)”是當(dāng)前較為常見的現(xiàn)象。其主要原因在于，資源循環(huán)利用所帶來(lái)的“環(huán)境正外部性”在現(xiàn)有市場(chǎng)機(jī)制中未能充分體現(xiàn)，導(dǎo)致企業(yè)成本收益與社會(huì)成本收益之間出現(xiàn)一定程度的錯(cuò)配。具體表現(xiàn)為：再生資源在回收、分揀、加工等環(huán)節(jié)的成本往往高于原生資源的開采成本；同時(shí)，再生資源所帶來(lái)的環(huán)境效益，如碳減排、污染減少和原生資源節(jié)約等，主要為社會(huì)共享，而相關(guān)企業(yè)卻難以獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。這種價(jià)值錯(cuò)配使得環(huán)境效益未能有效轉(zhuǎn)化為企業(yè)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力。解決這一問題，關(guān)鍵在于推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，系統(tǒng)性地矯正市場(chǎng)失靈，將外部性內(nèi)部化，重構(gòu)市場(chǎng)信號(hào)與激勵(lì)約束機(jī)制，從而提升資源循環(huán)利用路徑的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力。為實(shí)現(xiàn)從“循環(huán)不經(jīng)濟(jì)”向“循環(huán)且經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變，有必要構(gòu)建一個(gè)涵蓋約束、激勵(lì)與賦能機(jī)制的系統(tǒng)性政策框架。
強(qiáng)化約束機(jī)制，明晰責(zé)任邊界。通過完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，提高傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式下的資源環(huán)境成本，為資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)營(yíng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境。將產(chǎn)品全生命周期的資源環(huán)境成本內(nèi)化于企業(yè)決策過程，針對(duì)電器電子、汽車、電池、包裝物等重點(diǎn)品類，實(shí)施強(qiáng)制性、可考核的回收利用率與再生材料使用比例目標(biāo)。配套建立“目標(biāo)達(dá)成基金”，對(duì)未達(dá)標(biāo)企業(yè)征收相應(yīng)費(fèi)用，專項(xiàng)用于支持循環(huán)利用體系建設(shè)，形成對(duì)傳統(tǒng)生產(chǎn)模式的剛性約束，同時(shí)對(duì)循環(huán)利用企業(yè)形成有效激勵(lì)。借助全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)等平臺(tái)及機(jī)制，探索將再生材料使用所帶來(lái)的碳減排量納入抵扣及交易體系，使企業(yè)通過資源循環(huán)利用節(jié)約的環(huán)境容量指標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值變現(xiàn)。建立健全再生原料與再生產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證與標(biāo)識(shí)制度，依法取締非法拆解等小作坊，為合規(guī)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)騰出市場(chǎng)空間和利潤(rùn)空間，保障再生產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的市場(chǎng)環(huán)境。
創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，擴(kuò)大有效需求。通過經(jīng)濟(jì)手段直接降低資源循環(huán)利用活動(dòng)的企業(yè)成本，塑造持續(xù)穩(wěn)定的市場(chǎng)需求，形成再生產(chǎn)品的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。推行基于環(huán)境績(jī)效的精準(zhǔn)補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠，直接修正市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)。應(yīng)改變“撒胡椒面”式的補(bǔ)貼方式，轉(zhuǎn)向以碳減排量、原生資源替代量等可量化環(huán)境效益為依據(jù)的“全鏈條補(bǔ)貼”機(jī)制。同時(shí)，對(duì)采購(gòu)和使用再生材料的企業(yè)，給予增值稅抵扣、所得稅減免等稅收優(yōu)惠，直接提升其盈利水平。發(fā)揮公共政策與龍頭企業(yè)采購(gòu)的引導(dǎo)作用，培育循環(huán)資源消費(fèi)市場(chǎng)。在政府投資工程和國(guó)有企業(yè)采購(gòu)中，設(shè)定再生材料最低使用比例。鼓勵(lì)大型品牌商構(gòu)建綠色供應(yīng)鏈管理體系，要求供應(yīng)商披露碳足跡并提高再生材料使用比例，從消費(fèi)端拉動(dòng)再生資源的市場(chǎng)需求。引導(dǎo)金融資本流向具有顯著正外部性的資源循環(huán)利用領(lǐng)域，降低企業(yè)融資成本。創(chuàng)新推出再生資源項(xiàng)目質(zhì)押融資、綠色債券等金融產(chǎn)品，探索設(shè)立國(guó)家級(jí)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)投資基金，重點(diǎn)支持關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)與規(guī)模化應(yīng)用。
優(yōu)化賦能體系，提升價(jià)值創(chuàng)造效率。通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)生態(tài)，促進(jìn)協(xié)同集聚，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，從根本上降低循環(huán)過程成本，提升資源價(jià)值產(chǎn)出。深入推進(jìn)園區(qū)循環(huán)化改造，促進(jìn)企業(yè)間廢棄物交換利用和能量梯級(jí)利用。積極培育產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)，推動(dòng)構(gòu)建從產(chǎn)品設(shè)計(jì)階段就充分考慮易拆解、易回收的“閉環(huán)供應(yīng)鏈”體系。
通過上述“約束—激勵(lì)—賦能”機(jī)制設(shè)計(jì)，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)將逐步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)生增長(zhǎng)。在成本端，規(guī)模效應(yīng)將直接降低回收加工成本，環(huán)境約束機(jī)制的強(qiáng)化也將促使原生資源成本相對(duì)上升，縮小兩類資源的價(jià)格差距。在收益端，環(huán)境激勵(lì)政策與綠色市場(chǎng)需求將為企業(yè)創(chuàng)造額外收益來(lái)源，技術(shù)突破則有望推動(dòng)再生資源向高值化方向升級(jí)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品溢價(jià)。最終，資源循環(huán)利用項(xiàng)目，將從依賴補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)向具備穩(wěn)定現(xiàn)金流和綠色溢價(jià)能力的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，吸引更多社會(huì)資本積極參與，形成自我造血、良性循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展模式。
借鑒“彎道超車”有益經(jīng)驗(yàn)，完善產(chǎn)業(yè)支持政策體系
我國(guó)新能源汽車等產(chǎn)業(yè)憑借有力的政策驅(qū)動(dòng)，成功實(shí)現(xiàn)“彎道超車”，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)可為“十五五”時(shí)期資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展提供借鑒。“彎道超車”的實(shí)質(zhì)，在于通過有效的政策支持，系統(tǒng)降低新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不確定性，加速技術(shù)迭代、市場(chǎng)培育與產(chǎn)業(yè)鏈成熟。基于新能源汽車產(chǎn)業(yè)的政策實(shí)踐，“十五五”時(shí)期資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的支持政策可從以下方面進(jìn)行探索。
強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑。新能源汽車產(chǎn)業(yè)之所以能夠從培育期迅速邁向規(guī)模化階段，關(guān)鍵在于其被提升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，并輔以持續(xù)、清晰的產(chǎn)業(yè)政策支持。“十五五”期間，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，特別是大宗固體廢棄物循環(huán)利用等重點(diǎn)領(lǐng)域，也應(yīng)加強(qiáng)戰(zhàn)略引導(dǎo)，明確政策支持方向。在國(guó)家層面制定針對(duì)關(guān)鍵領(lǐng)域（如廢舊動(dòng)力電池回收等）的專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃應(yīng)設(shè)定清晰可衡量的階段目標(biāo)，如主要再生資源品種的回收利用率、再生材料在原材料結(jié)構(gòu)中的占比、碳排放強(qiáng)度下降幅度等。借鑒新能源汽車“雙積分”等政策的約束機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度的落地執(zhí)行與剛性約束。例如，不僅要求生產(chǎn)企業(yè)建立回收體系，還應(yīng)通過法規(guī)明確其在廢棄物回收利用率、再生材料使用比例等方面的主體責(zé)任，并將履責(zé)情況與企業(yè)信用評(píng)價(jià)、產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入等機(jī)制掛鉤。
構(gòu)建多層次技術(shù)創(chuàng)新支持體系，突破產(chǎn)業(yè)瓶頸。技術(shù)經(jīng)濟(jì)性是資源循環(huán)利用從理念走向產(chǎn)業(yè)化的關(guān)鍵。我國(guó)新能源汽車產(chǎn)業(yè)通過持續(xù)的技術(shù)創(chuàng)新政策支持，實(shí)現(xiàn)了電池能量密度提升與成本顯著下降。“十五五”期間，資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)也應(yīng)充分發(fā)揮創(chuàng)新支持政策的支撐作用。面向低值再生資源高值化利用、復(fù)雜物料高效分選、再生過程污染控制等共性技術(shù)瓶頸，設(shè)立國(guó)家級(jí)科技研發(fā)專項(xiàng)，鼓勵(lì)構(gòu)建“產(chǎn)、學(xué)、研、用、金”多方協(xié)同的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新聯(lián)盟。支持龍頭企業(yè)加大研發(fā)投入，加速突破大宗廢棄物資源化利用產(chǎn)業(yè)化過程中的關(guān)鍵技術(shù)。推動(dòng)智能制造與數(shù)字化轉(zhuǎn)型，鼓勵(lì)應(yīng)用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代信息技術(shù)，提升再生資源回收利用全鏈條的智能化水平和運(yùn)營(yíng)透明度。例如，建設(shè)覆蓋全國(guó)的再生資源溯源管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵品類資源從“生產(chǎn)—消費(fèi)—回收—再生”全生命周期的數(shù)字化管控。
創(chuàng)新政策激勵(lì)與市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力。新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，購(gòu)置補(bǔ)貼、稅收減免等政策有效拉動(dòng)了消費(fèi)需求與產(chǎn)能擴(kuò)張。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)同樣需要?jiǎng)?chuàng)新激勵(lì)政策，助力其度過市場(chǎng)失靈的產(chǎn)業(yè)培育階段。推行“綠色稅負(fù)調(diào)節(jié)”與“環(huán)保績(jī)效補(bǔ)貼”，探索實(shí)施差異化的資源稅、環(huán)境稅政策，對(duì)使用再生材料比例高的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠。建立基于環(huán)境績(jī)效，如碳減排量、原生資源替代量的補(bǔ)貼制度，覆蓋回收、分揀、資源化利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升政策精準(zhǔn)性與效益。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目特點(diǎn)的綠色信貸、綠色債券、綠色保險(xiǎn)等產(chǎn)品，探索開展再生資源綠色資產(chǎn)質(zhì)押融資等業(yè)務(wù)。鼓勵(lì)有條件的地方政府設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，吸引社會(huì)資本參與投入。通過政府綠色采購(gòu)，強(qiáng)制或優(yōu)先采購(gòu)再生材料含量高的產(chǎn)品。研究在重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中設(shè)定再生材料最低使用比例要求。積極引導(dǎo)綠色消費(fèi)，提升消費(fèi)者對(duì)再生資源產(chǎn)品的認(rèn)知度和接受度。
優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局與集群培育，提升協(xié)同效能。新能源汽車產(chǎn)業(yè)在空間上形成了珠三角、長(zhǎng)三角等集聚區(qū)，顯著發(fā)揮出規(guī)模效應(yīng)與協(xié)同效應(yīng)。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)也應(yīng)注重空間布局優(yōu)化，提升集群化發(fā)展水平。布局建設(shè)一批國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)示范基地或?qū)I(yè)化園區(qū)，引導(dǎo)企業(yè)入園集聚發(fā)展。通過政策引導(dǎo)，推動(dòng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)間廢物交換利用、能量梯級(jí)利用、水資源循環(huán)利用和信息共享，降低綜合運(yùn)營(yíng)成本，形成循環(huán)鏈接的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。積極培育“鏈主”企業(yè)，促進(jìn)大中小企業(yè)融通發(fā)展。鼓勵(lì)在動(dòng)力電池回收、廢舊紡織品再生等細(xì)分領(lǐng)域培育一批技術(shù)領(lǐng)先、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)，發(fā)揮其整合帶動(dòng)作用，構(gòu)建以“鏈主”企業(yè)為核心的回收利用網(wǎng)絡(luò)，提升產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同效率和整體競(jìng)爭(zhēng)力。
將資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)培育成“十五五”時(shí)期新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)
習(xí)近平總書記指出：“通過高水平保護(hù)，不斷塑造發(fā)展的新動(dòng)能、新優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建綠色低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)，持續(xù)增強(qiáng)發(fā)展的潛力和后勁。[10]”我們堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，在綠色轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展。
夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)
強(qiáng)化資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生事業(yè)的契合性。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展具有天然的協(xié)同效應(yīng)，其發(fā)展路徑與推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)的目標(biāo)高度契合，并在保障基本民生、穩(wěn)定就業(yè)市場(chǎng)等方面發(fā)揮著重要作用。發(fā)展資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)須與“有效穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤”“經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)”等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)協(xié)同推進(jìn)。
有效穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)基本盤，重點(diǎn)在于保障就業(yè)、基本民生和產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)通過提升國(guó)內(nèi)資源自給率，降低對(duì)進(jìn)口原材料的依賴，增強(qiáng)供應(yīng)鏈自主可控能力。同時(shí)，該產(chǎn)業(yè)涵蓋多個(gè)勞動(dòng)密集型環(huán)節(jié)，能夠創(chuàng)造大量不同技能層次的綠色就業(yè)崗位，有助于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，成為夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基本盤的重要產(chǎn)業(yè)方向。
質(zhì)的有效提升，關(guān)鍵在于全要素生產(chǎn)率的提高，具體體現(xiàn)為資源效率提升、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)增強(qiáng)、綠色低碳轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)鏈韌性強(qiáng)化。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)綠色發(fā)展的重要載體，通過提升資源利用效率，直接助力經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型。
量的合理增長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性與結(jié)構(gòu)合理性，避免速度大起大落和結(jié)構(gòu)失衡。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)能夠開辟以“城市礦產(chǎn)”為特征的新資源賽道，催生覆蓋回收、加工、再制造等環(huán)節(jié)的龐大產(chǎn)業(yè)鏈，為經(jīng)濟(jì)注入持續(xù)、健康的增量，從而有力支撐量的合理增長(zhǎng)。
激活增長(zhǎng)動(dòng)能
資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)能否成為持續(xù)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)能，關(guān)鍵在于其能否系統(tǒng)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)，推動(dòng)生產(chǎn)方式從依賴原生資源“流量擴(kuò)張”，轉(zhuǎn)向激活社會(huì)存量資源“價(jià)值再生”。
增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的韌性與安全性。通過將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)原生礦產(chǎn)資源的“流量依賴”，逐步轉(zhuǎn)向?qū)?guó)內(nèi)蓄積的可再生資源“存量開發(fā)”，有效保障戰(zhàn)略資源安全，平抑國(guó)際原材料價(jià)格波動(dòng)帶來(lái)的輸入性風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)展再生金屬、再生新能源材料等產(chǎn)業(yè)，可為下游制造業(yè)提供成本更穩(wěn)定、供應(yīng)更安全的原料來(lái)源，提升產(chǎn)業(yè)鏈整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
構(gòu)建具有韌性的閉環(huán)供應(yīng)鏈體系。在國(guó)內(nèi)建立“回收—再生—利用”一體化的資源循環(huán)體系，能夠降低對(duì)特定國(guó)家或地區(qū)資源供應(yīng)的依賴，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)地緣政治沖突或國(guó)際供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)的能力。分布式、網(wǎng)絡(luò)化的回收再生體系，相較于高度集中的傳統(tǒng)資源開采模式，具備更好的系統(tǒng)韌性和恢復(fù)能力。
創(chuàng)造有效需求，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)催生對(duì)智能化回收網(wǎng)絡(luò)、高效分揀中心、高標(biāo)準(zhǔn)資源化利用設(shè)施等新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資需求。這類“循環(huán)經(jīng)濟(jì)新基建”投入，不僅能在短期內(nèi)拉動(dòng)投資、促進(jìn)就業(yè)，更能為產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。隨著循環(huán)理念普及和政策引導(dǎo)，市場(chǎng)對(duì)再制造產(chǎn)品、再生材料制品的需求將持續(xù)增長(zhǎng)，形成良性循環(huán)，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供持續(xù)市場(chǎng)動(dòng)力。
拓展多層次就業(yè)空間。資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)涵蓋回收、運(yùn)輸、分揀、加工、再制造和技術(shù)服務(wù)等多個(gè)環(huán)節(jié)，兼具勞動(dòng)密集型和技術(shù)密集型特征，可創(chuàng)造大量覆蓋不同技能層次的就業(yè)崗位，有效促進(jìn)就業(yè)擴(kuò)容提質(zhì)，助力社會(huì)穩(wěn)定和民生保障。
創(chuàng)新商業(yè)模式
結(jié)合以舊換新、設(shè)備更新、城市更新行動(dòng)，構(gòu)建可復(fù)制的商業(yè)模式。將資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)品以舊換新、設(shè)備更新和城市更新等國(guó)家行動(dòng)深度融合，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)從“線性消耗”模式向“循環(huán)再生”模式系統(tǒng)轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“生產(chǎn)—消費(fèi)—回收—再生”體系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)福利的協(xié)同提升。推進(jìn)這一工作，其核心邏輯在于對(duì)“城市礦產(chǎn)”進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別和高效轉(zhuǎn)化。
穩(wěn)定資源供給。三大更新行動(dòng)將產(chǎn)生規(guī)模巨大、來(lái)源集中、品類清晰的廢舊物資流，如廢舊家電、報(bào)廢汽車、淘汰設(shè)備、建筑垃圾等，為資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)的原料來(lái)源，可破解原料收集難、成本高的行業(yè)痛點(diǎn)，為規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化處理創(chuàng)造了條件。
激活市場(chǎng)需求。更新行動(dòng)本身意味著對(duì)新產(chǎn)品、新設(shè)備、新設(shè)施的廣泛需求。通過政策引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)約束，可以有效培育對(duì)再生材料、再制造產(chǎn)品、綠色建材等的規(guī)模性市場(chǎng)需求，為循環(huán)產(chǎn)業(yè)提供明確的市場(chǎng)出口。
實(shí)現(xiàn)雙向增益。資源循環(huán)利用不僅可有效處理更新過程中產(chǎn)生的廢棄物，降低環(huán)境污染（“負(fù)外部性”內(nèi)部化），更將其轉(zhuǎn)化為有價(jià)值的資源（顯化“正外部性”）。對(duì)消費(fèi)者和企業(yè)而言，以舊換新和回收利用可降低新品獲取成本；對(duì)城市而言，建筑垃圾資源化處置成本遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)填埋，并節(jié)約原生資源開采的環(huán)境成本。整合、分揀、再制造等環(huán)節(jié)，還將催生新興產(chǎn)業(yè)集群，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能。
培育商業(yè)模式。鼓勵(lì)發(fā)展能夠提供回收、分類、拆解、資源化、交易一體化服務(wù)的平臺(tái)型企業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)組織化水平和資源整合效率，形成可復(fù)制、可推廣的成熟商業(yè)模式，推動(dòng)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、規(guī)模化、高值化發(fā)展。
【本文作者為南開大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所教授、博導(dǎo)；本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“推動(dòng)綠色發(fā)展促進(jìn)人與自然和諧共生的政策取向研究”（21AZD058）階段性研究成果】
注釋略
責(zé)編：馮一帆／美編：石 玉