摘 要:推進以人為核心的新型城鎮化，公共服務的有效供給扮演著至關重要的角色。實踐證明，只有堅持以人民為中心的發展思想，公共服務供給才能獲得人民群眾的廣泛認可和支持，新型城鎮化建設才能行穩致遠。構建普惠、均衡、便捷、高效的公共服務體系，不僅有助于增強城鎮的綜合承載力和可持續發展能力，而且將為扎實推進共同富裕、全面建成社會主義現代化強國奠定堅實的社會基礎。面向未來，我們應持續深化“人-制-地-技”多維協同的系統性改革，將以人民為中心的發展思想貫穿公共服務體系構建全過程和各環節，讓城鎮化發展成果更多更公平地惠及全體人民。
關鍵詞:新型城鎮化 公共服務供給 以人民為中心 中國式現代化
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
城鎮化是推進中國式現代化的一項基礎性、戰略性工程，是推動高質量發展，實現強國建設、民族復興的關鍵支撐。習近平總書記指出：“要更好推進以人為核心的城鎮化，使城市更健康、更安全、更宜居，成為人民群眾高品質生活的空間。”[1]這一重要論述為我們不斷提升城鎮化質量、優化公共服務供給指明前進方向，也賦予新型城鎮化建設以深厚的民生底色和時代內涵。推進以人為核心的新型城鎮化，是破解城鄉二元結構、縮小城鄉差距、實現共同富裕，全面建成社會主義現代化強國的重要戰略選擇；關乎發展模式、社會結構、治理方式乃至文明形態的深刻變遷，是中國式現代化進程中必經的發展階段。
推進以人為核心的新型城鎮化，要把促進人的全面發展，提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，作為城鎮化的出發點和落腳點。公共服務的有效供給在其中扮演著至關重要的角色。隨著我國城鎮化建設深入推進，大量人口向城市流入與集聚，對教育、醫療、養老、住房、交通等公共服務提出更高要求。公共服務供給的質量和覆蓋水平，是衡量城鎮化質量、體現社會公平正義的關鍵指標，直接關系到城鄉居民能否公平共享發展成果。當前，我國正處于從“規模擴張”轉向“質量提升”的新型城鎮化階段，推動公共服務實現從“有”到“優”、從“廣覆蓋”到“高品質”的轉變，已成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要一環。構建普惠、均衡、便捷、高效的公共服務體系，不僅有助于增強城鎮的綜合承載力和可持續發展能力，而且將為扎實推進共同富裕、全面建成社會主義現代化強國奠定堅實的社會基礎。
以人為本：新型城鎮化中公共服務供給的價值遵循
習近平總書記指出：“城市是人民的城市，人民城市為人民。無論是城市規劃還是城市建設，無論是新城區建設還是老城區改造，都要堅持以人民為中心，聚焦人民群眾的需求。”[2]“必須以滿足人民日益增長的美好生活需要為出發點和落腳點，把發展成果不斷轉化為生活品質，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。”[3]這些重要論述，明確新型城鎮化建設的根本價值取向。作為新型城鎮化建設的重要組成部分，公共服務供給必須始終將人民放在最高位置，將滿足人民日益增長的美好生活需要作為出發點和落腳點，貫穿于公共服務供給的全過程和各環節。
以人為本的價值理念，要求公共服務供給實現從“供給主導”向“需求主導”的轉變，建立精準識別民眾需求的機制。當前公共服務供給仍存在供需錯配、響應遲緩等問題，部分原因在于需求識別機制不健全和公共參與渠道不暢[4]。有的城市公共服務規劃與人口流動趨勢脫節，導致“人城失配”現象。新城區的教育、醫療資源供給滯后于人口導入速度，老城區設施老化，難以滿足升級需求。這主要是因為傳統“供給主導”模式未能建立動態需求響應機制。為解決這些問題，一些地區探索通過社區調研、大數據分析、民主協商等多種方式，構建多層次的需求識別體系，及時發現公共服務供給存在的短板和不足。例如，浙江省推行“民生實事項目人大代表票決制”，通過民主程序精準識別群眾最關切的公共服務需求，這一創新體現了需求導向的治理理念。公共服務供給要特別關注“一老一小”等重點群體的特殊需求，完善養老、托育等服務設施，讓公共服務更加貼近民生實際。浙江省舟山市通過推進公共服務一體化全域通辦，創新實施住房保障跨區域協同機制，著力解決跨區域就業群體“職住分離”問題，這一實踐體現了公共服務供給對人民群眾實際需求的精準回應和制度創新。
從公共價值管理的視角來看，公共服務供給的質量，直接影響人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。在推進新型城鎮化進程中，需特別注意保護困難群眾的權益，確保市民公平享有基本公共服務。公共服務供給不僅要注重硬件設施的完善，更要關注服務質量的提升，讓人民群眾真正感受到城市發展的溫度。公共服務質量評價，應當把群眾滿意度作為重要指標。各地正在探索構建更為健全的公共服務質量評價體系，將群眾滿意度作為衡量公共服務成效的重要標準，這一做法體現結果導向的治理理念。例如，北京市推行“接訴即辦”機制，通過建立快速響應和解決問題的閉環管理系統，顯著提升公共服務響應效率和群眾滿意度。實踐證明，只有堅持以人民為中心的發展思想，公共服務供給才能獲得人民群眾的廣泛認可和支持，新型城鎮化建設才能行穩致遠。公共服務供給以人為本的價值遵循，標志著城鎮化發展從注重物質空間建設，向注重人的全面發展轉變，這一轉變具有深遠的歷史意義和現實價值。
均等共享：完善公共服務供給的制度保障
習近平總書記指出：“區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉移支付等配套政策，提高城市群承載能力，促進遷移人口穩定落戶。促進遷移人口落戶要克服形式主義，真抓實干，保證遷得出、落得下。要確保承擔安全、生態等戰略功能的區域基本公共服務均等化。”[5]“要堅持在發展中保障和改善民生，健全基本公共服務體系，努力縮小城鄉差距、地區差距、收入差距，推動全體人民共同富裕不斷取得更為明顯的實質性進展。”[6]這些重要論述為公共服務供給制度建設指明方向，為推進基本公共服務均等化提供遵循。均等共享是公共服務供給的基本原則，通過制度創新保障人民群眾能公平享有基本公共服務，是社會主義制度優越性的重要體現，也是促進社會公平正義的重要途徑。
當前，公共服務供給仍存在一定的區域差距、城鄉差距和群體差距，其制度成因包括戶籍壁壘、財政事權劃分不清、轉移支付機制不完善等[7]。制度主義理論強調，制度安排對公共服務供給的公平性和效率性具有決定性影響。戶籍制度改革是推進公共服務均等共享的關鍵環節。各地積極探索放寬落戶限制，完善以常住地登記戶口制度，逐步消除戶籍身份帶來的公共服務差異，這一改革舉措具有深遠的社會意義。例如，浙江省在城鄉現代社區服務體系建設規劃中，創新實施“海島支老”“區域結對”等行動，推動城鄉社區公共服務均等化，促進城鄉、區域間服務資源的均衡配置。長三角區域的江浙滬三地與廣東省推行的“異地就醫直接結算”制度，打破地域限制，讓居民在全省范圍內乃至跨省都能享受便捷的醫療服務。
財政轉移支付制度是調節區域發展差距的重要工具，也是實現基本公共服務均等共享的重要保障機制。中央政府通過加大轉移支付力度，支持欠發達地區提升公共服務供給能力，這一制度安排體現了統籌發展的理念。各地也在探索建立更加精準的財政投入機制，確保公共服務資源向薄弱環節和重點群體傾斜，通過精準化的資源配置方式，提高公共資金使用效率。例如，四川省建立“鄉村振興專項資金”，重點支持農村地區公共服務設施建設，縮小城鄉公共服務差距。
保障基本公共服務供給均等共享，需要完善監督評估機制和政策執行體系。建立健全公共服務質量監測體系，定期評估基本公共服務均等共享進展情況，及時發現和解決存在的問題，保障政策實施的效果。通過制度建設保障公共服務供給更加公平、更加普惠，讓改革發展的成果更多更公平地惠及全體人民。基本公共服務均等共享不僅關乎社會公平正義，也關系到人力資源的優化配置和經濟高質量發展[8]。完善的公共服務供給制度，能夠促進勞動力要素合理流動和優化配置，為經濟社會發展提供有力支撐。未來，需要進一步深化制度改革，打破行政壁壘，建立更加完善的公共服務共享機制，推動基本公共服務均等共享取得新的更大進展。
集約高效：優化公共服務供給的空間布局
習近平總書記強調：“城市群是人口大國城鎮化的主要空間載體。”[9]“要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。”[10]這些重要論述為公共服務供給的空間布局優化，指明發展方向。集約高效是新型城鎮化背景下公共服務供給的重要原則，要求根據人口分布和流動規律，科學配置公共服務資源，提高資源利用效率。這一原則符合資源節約型、環境友好型社會建設的要求。
當前，有的城市公共服務設施布局存在資源閑置與服務不足并存的現象，其成因包括規劃協調不足、部門利益分割和缺乏區域協同機制[11]。空間規劃理論認為，公共服務設施布局應當與人口分布和空間結構相適應。各地積極探索以城市群和都市圈為單元，優化公共服務資源配置，這種區域協同的發展模式打破行政壁壘，促進公共服務資源的共建共享和跨區域流轉，體現協同發展的理念。例如，長三角生態綠色一體化發展示范區推行“區域一網通辦”，實現政務服務跨省通辦和資源共享。上海市與重慶市等地加快建設15分鐘高品質生活服務圈，通過老舊小區改造、社區食堂建設、便民服務配套等措施，讓居民在步行15分鐘范圍內就能享受到便捷的公共服務，創新了公共服務供給模式。
從聚集經濟理論的視角來看，集約化的布局模式既能提高公共服務資源的利用效率，又能增強服務的可及性和便捷性，改善居民生活質量。例如，湖北武漢市光谷新區采用“組團式開發”模式，在每個組團內部配置完整的公共服務設施，減少長距離通勤需求。城市更新行動為優化公共服務空間布局提供重要契機和實踐載體。各地將公共服務設施建設與城市更新緊密結合，在存量空間中優化設施布局，補齊公共服務短板，這一做法有助于實現資源的優化配置。例如，廣東深圳市通過城市更新項目，在改造區域內按規定比例配建學校、醫院等公共服務設施，有效提升服務水平。
公共服務供給的空間優化需要堅持分類指導的原則，根據不同區域的功能定位和人口特征，提供差異化的公共服務配置方案。中心城區注重公共服務設施的提質增效，新城新區注重公共服務設施的同步配套，鄉村地區注重基本公共服務的兜底保障，通過差異化策略提高資源配置的精準性。通過空間布局的優化，公共服務供給正在實現從粗放式發展向精細化配置的轉變，更好地適應人口流動和產業集聚的趨勢，為新型城鎮化建設提供有力支撐。空間布局的優化不僅提高公共服務效率，也促進城市空間結構的優化和區域協調發展，為可持續發展奠定基礎。未來，需要進一步加強空間規劃與公共服務規劃的協調統一，建立更加科學合理的公共服務空間布局體系，推動城鎮化高質量發展。
智慧賦能：提升公共服務供給的服務體驗
習近平總書記強調：“著力建設便捷高效的智慧城市。堅持黨建引領，堅持依法治市，創新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服務熱線等機制，高效解決群眾急難愁盼問題。”[12]這一重要論述為新時代的公共服務供給明確技術創新的方向，智慧賦能成為提升公共服務效能的重要路徑。通過數字技術的深度應用，實現公共服務供給模式的創新和升級，是適應數字時代發展的必然要求，也是推進治理能力現代化的重要舉措。
當前公共服務數字化進程中仍存在數據壁壘、系統兼容性不足、數字鴻溝等問題，制約智慧賦能效果的充分發揮[13]。數字治理理論認為，信息技術正在重塑政府與公眾的互動方式。智慧城市建設為公共服務供給提供新的技術支撐和應用場景。各地政府部門積極推進人工智能、大數據、物聯網等新一代信息技術與公共服務供給的深度融合，這種融合正在重塑公共服務的供給方式和體驗模式。智慧賦能的重點在于打造智能化公共服務平臺，優化辦事流程，提供更加便捷高效的服務體驗。例如，廣東廣州市通過虛擬數字人、政務大模型等人工智能技術，深化辦事全鏈條服務與“云窗口”、電子證照等融合應用，為企業、群眾提供智能引導和智能幫辦服務，這一創新實踐大大提升政務服務的便捷度和用戶體驗。上海市推行“一網通辦”政務服務系統，整合各類公共服務資源，實現“一口受理、一站辦理”，顯著提高服務效率。
從技術治理的視角來看，智慧賦能不僅可以解決傳統公共服務供給中存在的效率不高、響應不及時等問題，而且重構政府與市民之間的互動關系，建立更加開放、透明、高效的服務模式。浙江杭州市建設“城市大腦”系統，通過數據共享和業務協同，實現交通管理、應急響應等公共服務的智能化升級。智慧賦能需要統籌考慮技術應用的普惠性和包容性。在推進智能化服務的同時，要兼顧不同群體的數字接入能力和使用習慣，特別是要解決老年人等群體面臨的數字鴻溝問題。公共服務供給的智慧化轉型是一個系統工程，需要硬件設施、軟件系統、人才隊伍等多方面協同推進。通過智慧賦能，公共服務供給正在從傳統的線下辦理向線上線下融合轉變，從被動響應向主動服務轉變，從而更好地滿足人民群眾的需求。智慧賦能不僅提升公共服務效率，也增強政府決策的科學性和精準性，為公共服務資源優化配置提供數據支撐和決策依據。未來，隨著技術的不斷發展和應用場景的不斷拓展，智慧賦能將在公共服務供給中發揮更加重要的作用，推動公共服務供給向更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展。
結語
推進以人為核心的新型城鎮化，充分體現我們黨執政為民的根本宗旨，也將公共服務供給置于城鎮化建設的重要位置。黨的十八大以來，習近平總書記圍繞新型城鎮化建設作出一系列重要論述，深刻把握城鎮化發展的內在規律，精準回應新時代我國社會主要矛盾轉變所帶來的新挑戰與新要求，兼具理論高度與實踐深度，為推進以人為核心的新型城鎮化建設提供根本遵循。近年來，我國不斷加大對社區治理、教育、醫療、養老、公共文化、體育等服務設施的財政投入力度，硬件設施不斷得到完善，公共服務體系和服務標準不斷得以提升，公共服務水平明顯提升，較好地滿足了民眾日益增長的基本公共服務需求。[14]
當前新型城鎮化建設實踐中，公共服務供給仍面臨一些深層次結構性矛盾。具體而言，有的城市在公共服務項目中仍存在“政府配餐”，而非“群眾點菜”，對老齡化、少兒撫養等新需求的響應機制尚未健全[15]；智慧政務建設在區域間、群體間發展不平衡，老年人、低收入群體面臨數字鴻溝；以戶籍制度為基礎的公共服務壁壘仍未完全打破，財政事權劃分與轉移支付機制在促進基本公共服務均等化中尚顯不足；公共服務設施在城鄉間、區域間以及城市內部布局仍存在重復建設與覆蓋盲區并存的問題[16]。這些現實問題凸顯出系統改革與整體推進的緊迫性。必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，在價值層面始終堅持人民主體地位，把增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感作為衡量公共服務質量的最終標準；在制度層面著力打破戶籍、財政與行政壁壘，構建有利于人口和要素自由流動的體制機制；在空間層面堅定落實集約高效、均衡協調的發展理念，推動公共服務資源精準投放與優化布局；在技術層面統籌智慧化建設與包容性設計，推動技術應用能用、好用、所有人都用好。
面向未來，我們應持續深化“人-制-地-技”多維協同的系統性改革，將以人民為中心的發展思想貫穿公共服務體系構建的全過程和各環節，使新型城鎮化成為實現共同富裕的強大支撐。不斷完善公共服務供給體系，積極創新服務提供方式，顯著提升服務質量與效率，努力讓城鎮化發展成果更多更公平地惠及全體人民。面對新型城鎮化發展提出的新問題新要求，加強對公共服務供給的理論反思、政策評估與模式總結，聚焦中國式現代化背景下城鄉公共服務一體化的路徑與機制創新，為構建具有中國特色、體現制度優勢的公共服務供給體系，提供堅實的學理支撐和智力支持。
【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授】
注釋略
責編：劉 明／美編：石 玉