摘 要:我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段，城市工作重心發生轉變。科技日益嵌入經濟、社會和文化等多領域，不斷沖擊傳統城市治理的體制機制，新技術加速新應用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經濟產業集聚等特征，容易形成新的“風險綜合體”并暗藏安全隱患，給城市治理帶來新問題新挑戰。我們應深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應變，不斷創新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應對新問題新挑戰，推動城市高效能治理。
關鍵詞:城市治理 風險防控 韌性城市 高效能治理
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
城市是經濟社會發展和人民生產生活的重要載體，也是現代文明和社會進步的重要標志，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。2025年7月，習近平總書記在中央城市工作會議上發表重要講話，明確“創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧”的現代化人民城市的內涵，部署包括著力優化現代化城市體系在內的7項重點任務，科學回答做好新時代新征程城市工作的重大理論和實踐問題，[1]為我們走出一條中國特色城市現代化新路子提供根本遵循。
城市高效能治理的內在要求
中央城市工作會議指出，我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。我們應深刻洞察形勢變化，以更加開闊的視野因時因勢應變，不斷創新城市治理的理念、模式、手段，補齊城市韌性短板，應對新問題新挑戰，推動城市高效能治理。
城市治理要堅持以人民為中心。秉持人民城市人民建、人民城市為人民的發展理念，要深刻把握以人民為本、以人民為先和以人民為主的三重內涵，關注人民群眾的現實問題，摸清群眾需求底數，把增進人民福祉、促進人的全面發展作為高品質城市建設的出發點和落腳點，保障人民群眾美好生活的客觀條件，提升人民群眾美好生活的主觀感受。
城市治理要堅持系統觀念。運用系統思維和系統方法將城市視為一個有機生命體，統籌城市發展戰略，謀劃創新城市、宜居城市、美麗城市、韌性城市、文明城市和智慧城市建設。建立健全政府統籌協調、企業社會協同合作、指揮順暢、運行高效的城市治理體系，全面提升城市治理能力和發展動力，彰顯城市的活力、魅力和溫度，增強人民獲得感、幸福感、安全感。
城市治理要堅持因城分類施策。統籌推進不同能級城市協調發展，確保城市發展兼顧不同群體需求及承受能力，依據人口、產業等實際需要，差異化規劃城市建設，形成大中小城市融合發展的格局。利用好差異化的生態資源，整體提升城市功能，使城市更健康、更安全、更宜居。著眼于提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，發展組團式、網絡化的現代化城市群和都市圈，分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。
城市高效能治理面臨的新問題新挑戰
當前，城市新風險具有整體涌現、復雜關聯、多重疊加、擴散放大與不確定性等特征，給城市治理帶來新挑戰。
數智治理存在短板弱項
數據壁壘仍待突破。《2024城市全域數字化轉型暨第十四屆智慧城市發展水平評估報告》顯示，全國參評的104個城市全域數字化轉型整體處于應用驅動階段，面臨數據融通、場景適配、制度保障等多重共性挑戰，包括數據流通基礎設施、數據孤島以及城市級平臺運營效率不高等問題。[2]各類政務信息化系統數量龐雜、融合程度和對接深度仍普遍不足，出于安全因素等考慮，政務數據與市場化平臺的實時交互仍存在短板。
技術應用場景單一。數字技術向民生領域深入已經成為必然趨勢，但當前城市大模型應用多集中于交通疏導、政務服務等基礎領域，對適老化服務、應急管理等復雜場景覆蓋不足。以用戶為中心的場景開發不足，圍繞企業和群眾“關鍵小事”的場景設計不全面。且更多考慮項目的可行性和建設的便利性，與市民高頻急難需求不完全契合，有的應用場景存在市民“有獲得無好感、有體驗無溫度”的情況。存在數字場景建設碎片化問題，以出門就醫為例，此需求涉及交通、醫院、就餐、住宿等多個環節，還缺乏“一條龍”“一站式”應用場景設計，用戶中心思維需繼續深化。
網絡攻擊及數據安全問題。中國信通院監測顯示，物聯網安全問題頻發，物聯網設備成為重點被攻擊對象，安全事件占據80%以上。[3]人口數據間斷整合，存在真空點，人口數據庫的建設涉及對公民私人數據的采集和利用，大數據帶來便利的同時，也面臨公民隱私保護等實踐與法理問題。
人口變化帶來多重壓力
老齡化與少子化壓力。隨著城鎮化速度整體放緩，城市人口老齡化趨勢對城市養老服務等各類設施的布局優化提出更高要求。少子化將導致城市幼兒托育、基礎教育等服務設施的供需關系發生變化，設施供應不足與低效閑置并存的結構性失衡問題值得關注。此外，到2035年中等收入群體數量預計在4億人的基礎上再翻一倍，[4]居民消費將轉向更多樣的精神文化消費，對城市文化體育設施和公共服務的水平提出新要求。
流動人口服務與管理有待完善。第七次全國人口普查數據表明，全國流動人口規模達3.76億，[5]跨省流動與省內流動數量龐大。然而，實現流動人口公共服務均等化任重道遠，同一城市內教育醫療等資源分配不均問題亟待解決，如外來務工人員子女入學、異地醫療結算覆蓋率。
源頭防控能力有待提升
近年來地方黨委、政府堅持和發展新時代“楓橋經驗”，將矛盾糾紛預防在源頭、化解在萌芽、解決在前端，群眾滿意度、參與度持續提升，黨群干群關系更加融洽，基層社會治理水平和服務群眾能力顯著提升。2019年以來，北京建立起以12345市民服務熱線為主渠道的“接訴即辦”機制，以及對市民訴求“快速響應、高效辦理、及時反饋、主動治理”的接訴即辦公共服務體系，以實現對市民和企業訴求的全周期閉環管理。[6]
與此同時，部分基層社會治理體制職責不清晰，基層黨組織功能不突出，政府職能邊界模糊，社會組織參與能力有待增強，群眾自治意識缺乏等問題，依然不同程度地存在。面對日益增多的社會矛盾觸點，應加強風險源頭防控，不斷提升基層預防與化解糾紛能力，讓基層成為疏導社會矛盾的“茬口”。
風險結構深刻調整
當前，城市風險結構已逐漸從傳統的治安風險，擴展至基礎設施更新方面的風險，如地下空間安全、超高層建筑消防、地下管網老化等復合風險。同時，城市逐漸實現治理精度迭代，物聯網感知設備、城市信息模型（CIM）平臺等數字基建投入呈指數級增長。此外，公民對基本公共服務均等化的訴求倒逼供給體系擴容，都不斷增加城市治理成本。
科技日益嵌入經濟、社會和文化等多領域，不斷沖擊傳統城市治理的體制機制，政府部門職責和責任邊界也面臨新挑戰和新要求。新技術加速新應用，疊加城市流動人口多、高層建筑密集、經濟產業集聚等特征，容易形成新的“風險綜合體”并暗藏安全隱患。極限運動體驗、水上沖浪、室內冰雪運動、空中滑翔等各種新業態，創造出新的經濟增長點。“零工經濟”“數字經濟”“平臺經濟”導致勞動方式急劇變化，部分行業出現“短工化”趨勢，而基于成本考慮，用工方可能不愿投入足夠的資金開展安全培訓，使得相關領域安全事故預防面臨新挑戰。新興領域的事故處置難度較大，簡單依賴經驗積累形成的傳統處置預案和手段難以完全適應社會發展；同時，新風險與城市交通、能源、建筑等系統彼此交織，需警惕因處置不當衍生次生風險。如何通過治理體系結構性改革，將剛性成本轉化為發展效能，是城市治理面臨的關鍵問題。
城市高效能治理的實踐進路
城市的進步和發展離不開卓有成效的治理，不僅要推動基礎設施等硬件要素的迭代升級，更要探索治理工具等軟件元素的創新發展。[7]面對城市治理新風險新挑戰，有必要構建全域協同的數智化治理體系、拓展技術應用場景賦能“AI+民生”，創新人口服務管理機制，增強城市風險防控精準度，建好風險防控的權責體系、防控一體的全周期機制，全過程提升城市基礎設施系統韌性，推動城市高效能治理。
構建全域協同的數智化治理體系。其一，持續推動信息網絡基礎升級。鼓勵并支持教育、民政、規劃、衛健等掌握重要人口數據的部門建成業務前置庫，夯實數據基礎；實現市（區）、街道、社區政務網絡全覆蓋，依托城市大腦，結合基礎庫、專題庫數據，持續開展數據融合治理。其二，推進數據立法與標準統一。制定數據分級分類標準，清理并規范各類政務服務數據，構建體系目錄，全面建設數據資源分級分類、內容按需共享的信息資源共享體系。其三，明確數據權屬與使用邊界，建立政府主導、企業參與的數據交易平臺。夯實數據要素市場化基礎，針對政府職能部門、數據基礎設施服務商、企業開展數據資源調查，強化數據資產管理。其四，加強數據供需對接機制，以應用為驅動，加強對國家、省、市政務數據的利用，在政務服務、便民利企等方面推動部門間數據共享應用與業務協同，實現數據資源共享發布和供需對接的關聯匹配。
拓展技術應用場景賦能“AI+民生”。持續推動技術向善，豐富拓展應用場景，一方面，探索人工智能（AI）技術與城市治理的深度融合。在企業服務方面，通過數字化監管等項目助力產業高質量發展；在城市管理領域，結合城市大腦等多源數據，實現市容環境巡查和國土監測；在公共安全層面，利用AI技術實現違規預警和安全監控；在居民服務領域，通過搭建AI智慧項目，提升居民生活便利性。另一方面，聚焦AI賦能民生的重點場景。在城市試點“AI+社區治理”項目進程中，重點開發獨居老人健康監測、兒童安全預警等系統，以實現獨居老人異常行為迅速識別、及時響應。推進政府引領數據共享框架建設，在確保數據安全的基礎上促進開放交流；通過引入區塊鏈技術提升數據交流的透明度和信任度，利用人工智能對大規模數據進行智能化分析處理，從而精準滿足社區居民的各項服務需求。同時，鼓勵居民、企業、社會組織等不同社會力量積極參與到社區“智治”中，形成上下協同、內外聯動的綜合治理體系。
創新人口服務管理機制。一是明確人口數據來源和標準。建立分層分級治理體系，明確各層級責任主體與各部門管理內容，推進公共數據資源、公共數據資產全量歸集，盤清數據資產，有序推動公共數據價值流通，推動更豐富的數據應用場景落地。二是建立動態資源調配模型。建立網格化縱橫聯動機制，促進人口數據動態更新；運用人口大數據預測學位、床位需求，在市域內試點“公共服務資源跨區調劑”機制。三是完善流動人口權益保障。以市區兩級互通機制，促進人口數據回流基層，建立基層所需高頻數據回流清單，并形成數據回流目錄，推動經城市大數據平臺統一整理分析后的城市人口數據向基層回流，實現城市人口數據治理從采集到使用統籌管理的閉環。四是完善重點人群生活服務。在產業園區、重點片區、軌道交通沿線、流動人口聚集區等人口重點導入區域加大供應租賃住房的建設力度，優化多層次租賃住房供應結構，持續增加保障性租賃住房。通過共建共享的方式，多渠道增加特殊群體養護設施和床位，加強對特殊群體的關愛保障。
增強城市風險防控精準度。當前，城市風險防控正從“經驗驅動”轉向“數據驅動”，從“單點治理”轉向“系統治理”。應堅持規劃引領，科學計算人口承載力和資源承載力，合理進行資源配置，實現從被動應對到主動防控的范式革新。用數字技術提升城市風險預警和防控水平，繪制城市社會風險預警圖，對各類風險進行動態跟蹤和監測，推動城市從“脆弱承壓”向“彈性適應”轉型。堅持問題導向，排除安全隱患，高質量開展城市更新，健全風險防控、同步維修、共同巡檢等機制，提升居民的生活質量和居住安全水平。新技術新業態帶來的風險具有潛在、即時突變等特點，傳統方法難以識別和感知，未來可運用AI與物理模型融合、邊緣計算與端側智能結合、數字孿生與元宇宙聯動，對城市復合風險演化作出判斷，更準確地定位風險區域并進行預警，進而實現災害預警的實時本地化處理。提高新技術新業態風險感知能力，精準識別風險領域和誘因，做到精準發現和快速定位、快速融合資源，實現“事前預防—事中處置—事后溯源”的全鏈條管理，不斷提高城市安全風險快速響應能力和綜合治理水平。
提升城市基礎設施系統韌性。韌性城市是指城市面臨災害和風險時，具備耐受、適應和快速恢復能力，是城市可持續發展的必然要求。基礎設施系統韌性是城市底板，完善公共安全設施建設，定期檢查應急避難場所、應急通道和消防設施，提升避難場地的承載力。將城市基礎設施改造與區域發展緊密結合，增強韌性項目的綜合經濟社會效益。完善“平急兩用”基礎設施建設，明確改造標準和功能定位，實現“一點多用”，充分利用城市資源，打造安全城市。完善人防設施建設，貫徹“以建為主”的原則，做到“應建必建、應建盡建”，保障人防設施符合人口規模比例。韌性建設一方面是“補短板”，彌補突發公共危機事件中暴露出的不足，增強城市抵御各類風險的能力；另一方面是“上水平”，提高常態化治理水平。對此，一是“適度超前”布局智能基礎設施，提高災害事故監測感知能力。依托城市大腦，利用無人機、智能網聯汽車等智慧感知設備，逐步構建起全域覆蓋的災害事故監測預警網絡。二是加強城市基礎設施系統的韌性管理，大力部署智能、分布式新型基礎設施，將韌性理念貫穿于城市規劃、設計、建設、管理和運維全過程。三是注重科技安全、社會安全與經濟安全的平衡與協調。合理規劃危化品、儲能站等布局，嚴格控制區域風險等級及風險容量，加快形成有效防控重大安全風險的空間格局和生產生活方式布局等。
【本文作者為武漢大學政治與公共管理學院教授；本文系國家社科基金項目“數智驅動‘高效辦成一件事’的實現機制及優化路徑研究”（項目編號：24BZZ075）階段性成果；武漢大學政治與公共管理學院博士研究生王舒寧對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：李 懿／美編：石 玉