摘 要:隨著智能化技術的快速發展和市民對政府服務期望的不斷提高，政務服務熱線作為政府與市民之間的重要溝通橋梁，正經歷著智能化和城市治理平臺化的雙重轉型，傳統的“接訴即辦”模式正在向更加主動、精準的“未訴先辦”轉型。從“接訴即辦”向“未訴先辦”轉型，意味著政府既要響應市民已經提出的訴求，又要提前識別潛在問題，還要主動采取措施進行預防和干預。通過智能化手段推動政務熱線轉型，利用大數據分析、人工智能、語音識別等技術，實現服務自動化、智能化、精準化，實現市民訴求及時感知和處理，建構社會情緒壓力感知和情緒紓解機制，對當前地方政務熱線應對現實挑戰、提升城市治理體系和治理能力現代化水平具有重要意義。
關鍵詞:城市治理 政務服務熱線 智能化 “接訴即辦” “未訴先辦”
【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會提出，“提高市域社會治理能力，強化市民熱線等公共服務平臺功能”[1]。作為連接政府與公眾的關鍵紐帶，政務服務熱線正經歷著從單純的公共服務手段向綜合治理平臺的深刻轉型[2]。同時，隨著信息技術和智能化手段的不斷發展，聚焦便民服務與優化營商環境的地方政府政務熱線，進行了多種形式的智能化轉型探索，成為技術賦能市域社會治理的典型代表[3]。然而，在智能化與治理平臺化的雙重轉型中，各地政務服務熱線在積極探索中也遭遇到各種困惑和挑戰。如何才能在“以人民為中心”的執政理念下，成功完成轉型目標，是各級政府推進治理體系和治理能力現代化中必須回答的時代課題。基于此，筆者在全面了解北京、上海、杭州等地成功做法的基礎上，對濟南市12345政務服務熱線（以下簡稱“濟南熱線”）的智能化轉型進行深入調研，發現其在提升服務效率、優化市民體驗、推進“接訴即辦”向“未訴先辦”轉型等方面，取得顯著的成效。
地方政務熱線智能化轉型面臨多重挑戰
“接訴即辦”到“未訴先辦”的轉型難題
“接訴即辦”模式是政務熱線的核心服務模式，它強調政府在市民提出訴求后作出及時響應。這一模式在過去的實踐中，極大地提高了政府服務的效率，確保了市民訴求的及時處理。然而，隨著社會環境的變化和公眾需求的提升，這一模式開始暴露出其局限性。
現代社會問題日益復雜，市民訴求不僅僅局限于傳統的公共服務領域，還涉及環境治理、社會保障、公共衛生等多個方面，甚至包括情緒表達、心理健康等深層次社會心理需求。在這種情況下，單純的“接訴即辦”模式已無法滿足日益增長的市民需求。北京市率先提出從“接訴即辦”向“未訴先辦”轉型，意味著政府不僅要響應市民已經提出的訴求，還要提前識別潛在問題，并主動采取措施進行預防和干預。
然而，從“接訴即辦”向“未訴先辦”轉型并非易事，首先要實現對市民潛在訴求的提前感知。傳統政務熱線依賴人工接聽和反應，通常需要市民主動提出訴求，熱線系統才會啟動響應流程。雖然一些地方政務熱線開始使用智能化工具來輔助服務，但這些工具大多仍以處理已發生的訴求為主，缺乏對社會動態和民眾情緒的持續監控與分析。為了實現這一轉型，地方政務熱線需要依托更加智能化的技術工具，如大數據挖掘、人工智能、情感分析等，通過多渠道、多維度的數據收集和分析，提前發現市民的潛在需求。例如，通過分析社交媒體、網上搜索趨勢以及熱線的歷史訴求數據，政府可以預測和識別市民可能關注的問題，進而提前做好預案。
技術和數據整合的不足
政務熱線要實現高效、精準的服務，需要依賴先進的技術和高信息密度的數據支持。然而，在當前的實踐中，部分地方的政務熱線系統仍然存在技術適配性不足、數據孤島現象以及技術創新滯后的問題。這些問題影響了政務熱線的響應速度和服務質量，成為制約地方治理現代化的瓶頸。
首先，政務熱線的技術應用存在一定的滯后性。一些熱線依賴傳統的人工接聽和記錄系統，信息的傳遞和反饋速度較慢，無法及時處理復雜的市民訴求。即使一些地方引入了人工智能技術和自動化工具，但由于是以“打補丁”的方式接入，技術適配性不足，未能實現與其他政府部門的有效協同，導致信息滯后、響應不及時。其次，數據整合和共享依然是政務熱線發展中的難題。各個部門之間存在或顯或隱的數據壁壘，每個部門擁有不同的數據格式和存儲方式，缺乏統一的標準和平臺進行數據交換與共享。這種信息孤島效應不僅降低了政府的工作效率，還使得政務熱線無法全面、準確地把握市民的需求和問題。例如，在面對復雜的跨部門問題時，單一來源的數據難以全面反映市民的需求，多源數據的整合將有助于提升服務的精準度。濟南熱線在這一方面做了嘗試，通過整合熱線數據、社交媒體數據、基層網格治理數據等多個來源，推動數據的共享與協同處理，提高了政務服務的精準度和時效性。然而，這種多源數據整合的過程仍面臨著諸多技術和制度上的挑戰，需要更多的資源投入和跨部門的協作。
多源數據的應用與分析滯后
在現代社會，信息來源多樣，市民的訴求表達不再局限于傳統的電話熱線方式，而是通過短視頻社交媒體、移動應用、微信平臺等多種途徑進行表達。這意味著政務熱線系統不僅要處理傳統的電話數據，還需要及時分析來自社交媒體、新聞平臺、民意調查等多種來源的數據。
多源數據的應用滯后，首先表現在數據采集的局限性上。許多政務熱線僅依賴電話或在線平臺收集數據，忽視了社交媒體、公共輿情、行業動態等外部信息源的價值。隨著社交媒體的普及，市民在微博、微信等平臺上表達訴求和情緒，往往比通過傳統熱線方式更加快速和直接。如果政務熱線系統能夠實時監測社交媒體和互聯網平臺的信息流，便能更早捕捉到市民的訴求和社會情緒變化，從而及時采取應對措施。其次，政務熱線系統缺乏強大的數據分析能力。大多數政務熱線在面對大量的訴求數據時，依然依賴傳統的人工審核和分類方式，無法迅速進行數據挖掘與分析。盡管一些地方已嘗試引入大數據分析工具，但由于缺乏專業的技術團隊和數據處理平臺，這些工具未能發揮應有的作用。因此，提升數據分析能力，實現對多源數據的精準分析，將是未來政務熱線發展的一個重要方向。
社會情緒管理的滯后性
傳統的政務熱線服務中，政府主要關注市民訴求的處理和問題解決，對于市民的情緒反應缺乏有效管理。當市民情緒激烈、態度強硬時，如何通過智能化技術進行情緒疏導和管理，減少情緒對問題處置效果的干擾，避免負面情緒成為社會惡性事件的隱患，是當前政務熱線面臨的另一個重要挑戰。在很多情況下，市民的訴求不僅僅是一個具體的問題，更多的是情緒的表達。例如，市民對某項政策的不滿、對某個部門的服務不滿意，往往伴隨著焦慮、憤怒、失望等負面情緒。如果政務熱線沒有有效的情緒管理機制，可能導致問題的處理過程被情緒所左右，甚至引發更大的社會矛盾。
目前，政務熱線在社會情緒管理上的能力仍然不足。大多數熱線系統缺乏對社會情緒的感知能力，即使一些熱線系統引入了語音識別和情感分析技術，這些技術仍然沒有深入到情緒管理的層面。如何在響應市民訴求的同時，進行情緒疏導，避免情緒對問題處理的負面影響，防范可能的社會風險，是未來政務熱線服務能力提升的一個重要課題。為了提高社會情緒管理的效率，政務熱線可以引入更加精準的情緒感知技術，結合人工智能與人工服務的雙重優勢，形成智能化的社會情緒管理系統。在接聽過程中，智能化系統可以識別市民的情緒波動，并在必要時自動轉接到專業的情緒管理人員，通過心理疏導和情緒安撫，確保問題得到妥善處理。
地方政務熱線智能化轉型的現實動因與實踐探索——以濟南熱線為例
濟南熱線的智能化轉型，源于兩個主要動因：一方面是市民服務需求的日益增加，尤其是民生問題的多樣化和復雜性，要求政府能夠更快速、精準地響應市民訴求；另一方面，現代信息技術的快速發展為智能化轉型提供了技術支持。隨著互聯網+、人工智能、大數據等新技術的崛起，傳統的電話熱線逐漸顯現出效率低下、服務模式單一、響應能力差等問題，亟需進行革新和升級。在此背景下，濟南市政府通過智能化手段推動政務熱線轉型，利用大數據分析、人工智能、語音識別等技術，實現服務自動化、智能化、精準化，推動從“接訴即辦”到“未訴先辦”的服務模式轉型。通過智能化轉型，濟南熱線不僅提高了市民的滿意度，還促進了城市治理能力的提升。
構建社會情緒和訴求監測系統
濟南熱線通過對歷史訴求數據、社交媒體數據、城市運行數據等多種數據源的融合，形成了全面的社會情緒和訴求監測系統。例如，通過對社交媒體平臺的監測，熱線系統能夠實時捕捉到市民在社交平臺上的意見反饋和情緒波動。系統通過情感分析技術，識別市民的潛在需求，并對相關部門作出預警提示。這樣，政府部門可以在市民正式提出訴求之前，提前做好準備并采取相應措施，解決潛在問題，防止矛盾升級。通過這一轉型，濟南熱線能夠及時、主動地響應市民的訴求，減少了市民的等待時間，提高了政府的回應效率和辦事透明度。同時，智能化技術的應用使得“未訴先辦”成為現實，不僅提升了市民的滿意度，也促進了政府治理模式的現代化。
智能化系統與數據分析的結合
濟南熱線采用了先進的人工智能算法，包括語音識別、情感分析和自然語言處理等技術，逐步實現了自動化接聽、問題分類和問題處理的系統化。智能化系統的引入，使得濟南熱線的服務效率得到了大幅提升。通過語音識別技術，熱線能夠自動識別市民訴求的關鍵詞，迅速判斷訴求的類別和緊急程度，并根據不同的分類規則將工單自動分配給相應的部門或工作人員。對于一些較為簡單、常見的訴求，智能系統能夠自動進行處理，極大減少了人工接聽的工作量。同時，智能系統還通過自然語言處理技術，對市民的問題進行深入分析，幫助接線員迅速理解市民的需求，提供更加精準的服務。不僅如此，濟南熱線還將大數據分析與人工智能技術相結合，對市民的訴求進行深度挖掘。通過分析大量的歷時數據，濟南市政府能夠提前識別出某些趨勢性的訴求，例如季節性交通問題、節假日高峰期的公共設施需求等，從而做到前瞻性地制定應對措施，提升了市民的滿意度和信任度。
多源數據整合提升治理效能
濟南熱線的智能化轉型在推動服務效率提升的同時，還大大增強了治理效能。濟南熱線通過集成多種數據來源，包括熱線數據、社交媒體數據、交通流量數據、空氣質量監測數據、公眾輿情、基層網格化治理數據等，形成了一個全面、動態的社會情緒與訴求分析平臺。這一平臺不僅幫助政府在解決市民訴求的同時更好地掌握市民的情緒動態，還有效促進了政府部門之間的信息共享和跨部門協作。通過數據的實時收集與分析，濟南熱線能夠迅速發現和解決城市管理中的熱點問題。例如，在供暖季到來之前，熱線通過對歷時數據和氣象部門的天氣數據分析，預判供暖相關的熱點問題，并提前調度相關部門進行疏導，避免極端天氣或區域性基礎設施故障帶來大量供暖相關問題引起公眾焦慮。這一數據整合不僅提升了熱線服務的響應速度，還增強了政府對市民需求的敏感度和應變能力。通過多源數據的有效整合，濟南市政府能夠更為準確地了解市民的需求和期望，從而提前做好城市治理規劃和應急預案，推動城市治理體系的智能化、系統化發展。
社會情緒管理與精準干預
在濟南熱線的智能化轉型過程中，另一個重要的創新點是引入了社會情緒管理機制。濟南熱線通過情感分析技術，將社會情緒管理融入到政務服務當中，成為提升城市治理能力的重要手段。濟南熱線利用人工智能技術，分析市民在與熱線互動過程中的情緒波動，尤其是在接到投訴或緊急求助時，系統能夠及時識別市民的焦慮、憤怒等情緒，并引導到專門的情緒管理通道。此外，濟南市熱線還通過數據分析、情感識別等技術手段，預判社會情緒的變化趨勢，制定相關的應對措施。在面對群體性事件或公共危機時，濟南市政府能夠基于市民情緒的變化，提前部署應急資源，進行有效的情緒干預，避免矛盾的激化。這種社會情緒管理機制的建立，極大地增強了市民對政府的信任，提升了政府的公共服務能力。
增強政府部門協同水平與工作流程透明度
濟南熱線的智能化轉型促進了政府部門之間的協同合作，提高了政府工作的透明度。在過去，政務熱線的問題處理通常是由單一部門負責，但隨著問題復雜度的增加，許多問題需要多個部門共同協作來解決。通過智能化系統的引入，濟南熱線能夠自動識別問題的性質和涉及的部門，將任務精準分配到相關部門，確保問題得到高效解決。智能化系統不僅提升了政府部門的響應速度，還加快了各部門之間的信息流通。在多部門聯合響應機制下，市民的訴求能夠得到及時處理，政府的工作效率得到大幅提升。同時，智能化系統的實時監控和數據反饋機制，增強了工作過程的透明度。市民可以通過熱線平臺隨時查看問題處理進度，了解政府處理工作的流程，從而增強了對政府的信任。
地方政務熱線智能化轉型的路徑選擇
強化預判預警和部門協作機制
提升智能化預判與分析能力。為了實現“未訴先辦”，政務熱線需要加強大數據分析和人工智能的應用，依托先進的算法，實時對來自不同渠道的數據進行分析，識別潛在的市民需求和社會問題。例如，通過監測社交媒體、互聯網輿情、歷史訴求數據等，政府可以提前發現熱點問題和潛在風險。通過深度學習和情感分析技術，政務熱線可以對市民的情緒波動進行實時感知，從而在市民正式提出訴求之前，預測和干預問題的發生。
構建全面的預警機制。政府可以基于多源數據的監控和預測，構建全面的預警機制。例如，通過對歷時數據的分析，熱線系統能夠識別出不同季節、節假日或重大事件期間可能出現的社會訴求高峰，提前啟動應急響應流程。這不僅有助于避免問題的積累，還能通過主動服務提高市民對政府的滿意度和信任度。
強化部門協作機制。為了讓“未訴先辦”真正落地，政府需要通過整合各部門的資源，推動跨部門協作，形成信息共享機制。例如，在社交媒體上出現大量關于交通擁堵、空氣污染等訴求時，政府可以迅速聯動交通管理、環保等部門處理問題。通過建立協同工作平臺，打破部門間的信息壁壘，確保市民的訴求得到及時響應。
完善多源數據整合與共享機制
構建統一的政府數據平臺。政府應推動建設統一的數據共享平臺，通過這一平臺整合熱線數據、社交媒體數據、政府部門的公共服務數據，以及交通、醫療、教育等領域的數據。這一平臺具備強大的數據處理能力，能夠實時監控市民的訴求和社會情緒變化，并根據數據的變化趨勢推送預警信息，確保政務熱線能夠提前響應。
加強與外部平臺的數據對接。政務熱線不僅要整合政府內部數據，還要加強與社交媒體平臺、互聯網公司、金融機構等外部平臺的對接，獲取更多市民需求和社會動態的數據。例如，政務熱線可以與微博、微信等社交平臺進行深度合作，通過分析社交媒體上的討論熱點，及時捕捉公眾關注的問題，提前干預并解決問題。
提升數據分析能力。多源數據的整合不僅僅是收集數據，還需要對數據進行有效的分析。政務熱線可以引入大數據分析工具和人工智能算法，對收集到的數據進行智能化處理，自動分類、分析和反饋。例如，基于歷史數據的分析，政府可以預判出某一時段可能發生的市民訴求和社會熱點，從而提前做好應對工作。數據的實時分析有助于提升政府服務的精準度和效率，避免社會問題的積壓和惡化。
強化數據安全與隱私保護。隨著數據共享和整合的推進，數據安全和隱私保護問題變得尤為重要。政府需要制定嚴格的數據管理規范，確保市民的個人信息不被泄露或濫用。特別是在社交媒體數據、健康數據等敏感信息的處理上，政務熱線需要通過加密、匿名化等手段，保障市民的隱私權益。
建設并完善社會情緒壓力感知與精準紓解機制
引入情感分析和語音識別技術。政務熱線應加強情感分析技術的應用，借助自然語言處理和語音識別技術，實時感知市民的情緒變化。例如，當市民的語氣愈發急切或憤怒時，系統能夠自動識別并進行預警，提醒工作人員及時調整應對方式，避免情緒激化。
構建精準情緒疏導體系。在市民情緒激烈時，政務熱線可以通過系統化的情緒疏導機制來緩解矛盾。政務熱線應結合人工智能與人工服務相結合的方式，建立精準的情緒干預系統。當情緒較為激烈的市民撥打熱線時，系統可以自動引導至專業的情緒疏導人員，采取積極的心理疏導策略，避免情緒對問題處理的負面影響。
建立多層次的社會情緒管理機制。為了更加有效地應對社會情緒問題，政務熱線還需建立多層次的情緒管理機制。除了熱線接聽人員外，還可以引入心理專家、社會工作者等專業人員，為市民提供更加專業的情緒疏導和心理支持。對于一些復雜情緒問題，政府可以通過社會服務平臺將市民引導至專業機構，進行進一步的心理干預和問題解決。
加強輿情監測與預警機制。政務熱線還應加強對社會情緒的動態監控，及時發現并應對可能引發社會矛盾的輿情。通過對社交媒體、新聞平臺等多渠道數據的實時監測，政府能夠快速識別公眾關心的熱點問題，并提前采取應對措施，從而有效降低突發事件的風險。
【本文作者為山東大學輿論研究中心主任、山東大學新聞傳播學院教授；本文系國家社科基金一般項目“社會時空視角下媒體深度融合的發展策略與理論路徑研究”（項目編號：21BXW003）的階段性成果】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉