加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式、形成數字治理新格局的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。習近平總書記指出，“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”。近年來，我國數字政府建設勢頭良好，數字技術對國家治理的支撐作用已逐漸顯現。但與此同時，數字政府建設中的形式主義和部門本位主義開始露頭，盲目建設、重復建設等問題日益凸顯，數字政府建設投入產出比低、整體效能不高的問題亟待重視。
當前數字政府建設的低效問題
數字基礎設施分散建設、重復建設、盲目建設的現象明顯，資源浪費問題突出。數字化治理需要依托數字化的平臺和系統展開。從當前實踐來看，各級政府機關大多傾向于選擇自主開發新的數字化系統，而較少選擇在其他主體已搭建的系統和平臺上接入服務。地方各級政府及其部門，乃至街道、社區大量通過政企合作、政府購買服務等方式，建有互不統屬的“指揮中心”“城市大腦”“智慧駕駛艙”等數字系統和平臺。政府各部門之間和上下級機關之間缺乏統一的統籌規劃，橫向上無法打通，縱向上無法貫通，存在分散建設問題；大量資源一而再、再而三地投入到相同和相似功能的開發中，存在重復建設問題；部分系統僅是為追求“數字化轉型”的政績而開發，可用性差，或無法正常投入使用，或在升級迭代過程中迅速被淘汰，存在盲目建設問題。上述情況造成了大量公共資源浪費，同時也影響數字政府建設的整體進程，甚至可能誘發權力尋租和腐敗。
系統間融合度低，數字公共服務的碎片化特征明顯，額外增加工作人員和群眾負擔。分散開發的系統之間相互獨立、互不聯通，影響了公共治理網絡的形成，也給基層工作人員和社會公眾帶來額外負擔。由于系統的口徑和標準不統一，數據的共享交換、上傳下達等無法實現全自動處理，很多時候需要由人工補錄補傳。有時同一部門不同條線的工作采用了不同的數字系統，基層工作人員需要登錄多個系統開展運行維護工作，負擔較重。同時，面對分散建設的數字化平臺，社會公眾獲取在線公共服務往往需要下載多個移動應用，注冊多個賬號，反復填寫提交相近或相同的信息，不僅未能享受到數字技術帶來的治理紅利，反而增加了額外的操作負擔。
數據資源共享開放推進緩慢，制約數據效用發揮。政務數據共享和開放程度低、推進慢的問題長期影響和制約著數字政府建設。“十四五”規劃《綱要》強調加強公共數據開放共享，《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》也強調要推進政府和公共服務機構數據開放共享，但實際效果并不理想，“數據孤島”和“數據煙囪”依然普遍存在。作為數據采集者的政府機關共享和開放數據的意愿較低，導致政務數據資源的內部共享和外部開放存在斷點和壁壘，通過大數據驅動政府治理、促進經濟社會發展的目標難以實現。實踐中數據的流通主要依靠“疏通關系”“個人協調”“一事一議”的非制度化模式進行，既影響數據效用的發揮，也存在較高的數據安全風險。
數字政府建設低效的主要成因
數字政府建設中存在形式主義問題。建設數字政府，其核心在于利用現代數字技術提升治理水平、破解治理難題，更好建設人民滿意的服務型政府。但部分政府機關在推進數字化轉型的過程中，未能堅持以人民為中心的發展思想，存在著一定的形式主義傾向。在開展相關工作時，以完成上級考核任務、凸顯數字化轉型政績為導向，片面追求建設平臺數、用戶注冊數等可量化的顯性指標，忽視數字化轉型的內在規律和人民群眾對數字政府的真正需求，導致建設方向出現偏差。
數字政府建設中存在部門本位主義傾向。建設數字政府，旨在通過數字化平臺打破層級和部門區隔，真正形成跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的一體化管理機制，實現整體政府理念。但當前實踐中，部分政府機關存在一定的部門本位主義傾向，未能站在整體和全局的高度制定規劃、部署任務，而是試圖通過掌控數字基礎設施、搶占重要數字資源、壟斷核心數據來固化部門利益，謀求本部門在數字化轉型中的主導地位，導致出現大量的分散建設、重復建設、盲目建設。
提升數字政府建設效能的有效路徑
強化中央層面對數字政府建設的頂層設計和整體統籌。加強中央層面關于數字政府建設的統籌規劃和硬性約束，起草制定數字政府建設的專門規劃，秉持全局觀念統籌數字基礎設施建設和數據要素流動，明確數字政府建設中各層級各部門的權責分配，并規范政企合作的形式。同時應進一步明確數字政府建設的主責機構，做好牽頭抓總工作，增強工作的整體性、系統性、協同性。
強化省級主管部門的統管統建，建立行之有效的調控機制。在數字政府建設規劃或相關政策文件中明確賦予省一級主責部門對省域內數字政府建設工作的統籌權，同時匹配相應的控制機制和調節手段。省級主責部門可根據黨中央相關政策精神，結合本省域內的實際情況制定詳細規劃，統一技術標準和要求，對重要數字系統和平臺實行統管統建；同時負責審批省域內市縣級政府及其職能部門的建設規劃和具體項目，并就后續實施情況開展跟蹤監督和評估。逐步推動各省接入全國一體化的數字政務系統。
強化對財政資金使用的監督把控。進一步強化政府數字化轉型相關預算的編制、審查、批準程序，優化預算科目和統計口徑，對各級政府機關用于數字化建設的費用進行整體統籌。由數字政府建設的主責部門在預算編制階段對各機關數字化轉型的預算投入做事前把控，并由預算監督部門結合項目建設的實際效果對預算資金的使用進行評估、審計和其他形式的監督。
完善配套法律法規，確立數據資源共享開放的基礎性規則。2021年通過的《中華人民共和國數據安全法》對“政務數據安全與開放”作出了專章規定，但相關規定都較為原則，尚未形成明確、清晰的操作指引。制定公共數據共享和開放的行政法規，破除各部門各地方對公共數據的壟斷思維，準確界定公共數據范圍，明確公共數據處理全流程全周期中各方主體的權利義務，建立相關的激勵和監督問責機制，緩和數據安全與數據利用之間的緊張關系，推動公共數據更好發揮其治理效能。
（作者系中國政法大學校長）