加強數字政府建設、提升治理數字化水平，是建設數字中國的核心要義。我國數字政府建設取得重要進展，但也面臨政務數據開放、個人信息保護、數據安全管理等方面問題。設立政府首席數據官，是解決數字政府建設所遇問題的重要舉措。
◎張志昌 陳 志 胡志堅 蘇 楠
1月31日，中共中央政治局就加快構建新發展格局進行了第二次集體學習，中共中央總書記習近平在主持學習時強調，要繼續把發展經濟的著力點放在實體經濟上，扎實推進新型工業化，加快建設制造強國、質量強國、網絡強國、數字中國，打造具有國際競爭力的數字產業集群。
加強數字政府建設、提升治理數字化水平，是建設數字中國的核心要義。我國數字政府建設取得重要進展，但也面臨政務數據開放、個人信息保護、數據安全管理等方面的問題。設立政府首席數據官（Chief Data Officer，CDO），是解決數字政府建設問題的重要舉措。政府CDO制度建設在發達國家已取得重要進展，但在我國尚處于起步階段，對政府CDO制度建設進行試點經驗總結和理論探討，對于我國推進國家治理體系與治理能力現代化具有重要參考意義。
設立政府CDO是順應時代要求的制度創新
數字時代的到來對治理提出新要求，治理數字化是建設數字中國的必然要求。提升治理數字化水平不僅要求在治理中應用新型數字技術，還要求在治理中進行制度創新。政府CDO的出現，便是順應數字時代要求而進行的制度創新，是在現有制度不能滿足數字治理要求的背景下，提升治理水平的有益探索。
CDO起源于美國，2002年美國第一資本（Capital One）公司最早設立CDO，此后很多企業紛紛效仿。隨著CDO在私營部門的影響力逐步擴大，美國的公共部門亦開始引進，州政府和聯邦政府層面均設置了CDO職位。
從數據全生命周期管理的角度來看，政府CDO的職責體現在數據生產、開放、應用與安全管理等方面。
一是數據生產的職責。優化服務端口設計，提升數據質量；組織關系國計民生的戰略資源數據收集與生產；運用大數據技術對原始數據進行處理，提升數據的可用性。
二是數據開放的職責。負責開放平臺建設；引入評估機制，定期評估所開放數據對發展與安全的影響；加強部門協作，消除信息孤島與數據壁壘，促進部門間數據共享的達成，實現數據標準與格式的統一。
三是數據應用的職責。統籌數據供給，為數據應用場景創新提供支撐；驅動政府決策數據化，利用數據技術支持政府業務活動，提升決策科學化水平與數據治理有效性。
四是數據安全管理的職責。保障數據生產不違反《個人信息保護法》的規定；避免信息泄露，維護國家安全利益；組織升級數據安全系統，消除系統漏洞、防范技術入侵。
多因素影響數字政府建設進程
在數字政府建設過程中，為了提升治理數字化水平，我國地方政府成立大數據管理局等機構，統籌協調政府數據治理工作。然而，在實際運行中，各地的數據管理機構受多方面因素制約，無法實現數據高水平開放與共享，阻礙了數字政府建設進程。這些制約因素主要包括：條塊分割問題普遍存在，跨層級、跨部門數據共享存在難題；各地成立的大數據管理機構職責不統一，數據統計口徑不統一；負責數據管理和分析的信息技術人員通常職位較低，難以實現對數據資源的統籌調度管理。
為克服以上制約因素，推進數字政府建設進程，提升數字化治理水平，我國地方政府在借鑒國外先進實踐經驗并結合自身實際的基礎上，開展了政府CDO試點工作。2021年5月，《廣東省首席數據官制度試點工作方案》正式印發，標志著國內開啟政府CDO試點。此后，浙江、遼寧、四川、安徽等省份均開展了政府CDO試點。
從實踐來看，我國地方政府主要在市級機關及市直部門開展設置政府CDO職位的試點，CDO任職人選多由“本級政府或本部門分管數字政府建設工作的行政副職及以上領導”兼任，由此在一定程度上解決了條塊分割問題，有利于推動數據的跨層級、跨部門共享。政府CDO職位的設置有利于統一大數據管理方面的職責，實現對數據資源的統籌調度管理。此外，設置政府CDO也有利于提升政府數據開放質量和保障政府數據安全。
四方面著手完善政府CDO制度建設
我國地方政府CDO試點單位積極探索建立CDO組織體系、工作機制和評價機制等，進行了初步的制度建設嘗試，但也存在任職條件缺乏具體規定、尚未建立團隊化運作的工作機制、培訓制度和人才評價機制有待完善、相關法律法規體系建設不成熟等問題。完善我國政府CDO制度建設是一個系統性工程，應從完善法律法規建設、明確具體職責、提升試點層級、改進考核機制等方面著手。
第一，完善政府CDO相關法律法規建設。政府CDO職責的有效履行，離不開健全的法律法規保障。我國的政府CDO相關制度主要存在于各市政府發布的試點工作方案中，尚未形成與政府CDO有關的法律法規和部門規章。各地試點單位應根據工作開展具體情況，及時總結試點經驗。隨著工作實踐的深入，可沿著政府（部門）規章—行政法規—法律的路徑，提升CDO制度建設的層次。
第二，明確政府CDO的具體職責。政府CDO職責的細化是必然趨勢，要明確不同類型數據管理職位之間的職能邊界，尤其要梳理清楚由CDO領導的辦公室與大數據管理部門之間的關系。政府CDO職責的履行涉及跨部門協調、消除數據壁壘、構建部門間協作機制、統一數據標準與格式等，沒有足夠的權威性，政府CDO很難充分履行職責。賦予政府CDO法定的權威性，以及相應的地位和權力。
第三，開啟省部級政府CDO試點，并建立交流機制。我國政府CDO制度尚處于試點階段，且試點范圍有限，政府CDO職位主要在一些城市的市級政府、市直機關設立。隨著試點經驗的積累，可以逐步提升試點層級，在省部級政府層面設立CDO職位。此外，還應建立政府CDO與院校、智庫行業專家定期交流機制；加強CDO領域的國際交流與合作，學習國外先進經驗與最新實踐。
第四，加強人才隊伍建設和評價考核機制建設。細化政府CDO應具備的知識與能力的規定。政府CDO應該是復合型人才，不僅應具備良好的管理能力與協調能力，也應具有優秀的數據挖掘與分析能力，熟悉大數據相關法律法規政策。政府CDO考核的內容應涵蓋履職績效、合規性、培訓效果、專業能力等多方面。當前，我國政府CDO考核方面往往只確定考核主體以及從哪些維度進行考核，缺乏明確的評估標準和完善的評估體系。可以采取建立內部審查制度與引入外部評價機制相結合的方法，對政府CDO履職行為的合規性與專業性進行考核。應完善政府CDO培訓體系，建立全國統一命題、統一組織的CDO考試制度，分設大數據法律法規與業務規范、大數據分析與決策、系統實操等考試科目，把CDO的考試成績納入評價考核體系。
（作者單位：中國科學技術發展戰略研究院）