【摘要】庸者可以劃分為難以擔當與不擔當兩類。在干部流動的過程中，出現難以擔當的庸者與多種因素相關。而不擔當的庸者則更多體現為心理上的，將不擔當看作是“最佳”行為選擇。目前來說，讓庸者“下”的難點在于鑒別、區分和安置庸者。讓庸者“下”得“服氣”、減少怨氣，需要將外在的強制和內在的約束結合起來，通過建立一套制度強迫庸者“下”，同時制度的設計要與干部的心理相協調。
【關鍵詞】干部 庸者 制度設計 干部心理
【中圖分類號】D262.3 【文獻標識碼】A
忠誠、干凈、擔當是干部隊伍建設的道德要求，其中忠誠主要是針對黨和國家，干凈是針對自身，擔當是針對工作崗位。高素質則既可能包括道德素養，也包括專業素養，道德與專業能力是區分不同類型干部的重要標準。按照此標準來判斷，能者是高要求，道德素養和專業能力兼備，既要求忠誠、干凈、擔當，又要求專業能力突出。庸者主要是對專業能力和擔當的要求，只要存在一點問題，就可能成為庸者，可分為難以擔當和不擔當。難以擔當指愿意擔當但能力一般，不擔當則指能力尚可卻不愿意擔當。而劣者則主要是對忠誠和干凈的要求，也就是說即使能力再突出，只要不忠誠，或者不干凈都屬于劣者。習近平總書記多次強調要“推動干部能上能下”。2015年，中共中央辦公廳印發了《推進領導干部能上能下若干規定（試行）》，其中重點是解決干部能下問題，旨在推動形成能者上、庸者下、劣者汰的用人導向和從政環境。目前，在全面從嚴治黨的大背景下，干部的選拔和晉升基本上能夠實現能者上、劣者汰，但是庸者“下”在一些地區卻依舊是個難點。
出現難以擔當的庸者與多種因素相關
干部身處具有各種層級的官僚系統中，既可能涉及縱向的，也可能涉及到橫向的發展。前者指干部的升遷、下降；后者指干部在同一級別中的流動。無論是縱向還是橫向的發展都可能導致干部的平庸，也就是難以擔當。
管理學經典理論——彼得原理認為，組織晉升中，只要勝任或遲或早就會晉升；如果在上一層級依然勝任，那么還會繼續晉升；直至晉升到難以勝任的崗位，就會停留下來①。具體到干部來說，初入干部隊伍，要求的專業能力不高，但隨著時間的推移，專業能力的要求越來越高，個別難以擔當者就會出現，層級越高，這種現象就越突出。尤其是在以晉升作為主要激勵手段的干部人事管理體系中，出現個別庸者占據領導崗位也就不足為奇了。難以擔當的庸者在下級崗位中可能表現得很出色，但是在現任崗位上卻無法勝任。
以上是縱向的發展所導致的難以擔當，從橫向看則可能是人崗匹配度不高。不同崗位對干部的要求是不一樣的，現實中可能因為領導干部性格、素質、專長等原因產生人崗不適現象②。譬如，有的專業型領導干部轉任到綜合型的崗位，難以適應新角色；有的干部性格沉穩內向轉任到溝通協調要求較高的崗位，難以打開工作局面。如果簡單地把職位作為獎勵干部的手段，沒有從工作實踐需要進行考量，就不免產生人崗不適的庸者。
除了官僚系統的特點之外，產生難以擔當的庸者也可能是客觀環境使然。黨政干部的行為與其所處的具體環境密切相關，直接受到政策執行環境的影響。如果上級政策制定得大而化之、籠而統之或沒考慮到地方實際，對下級缺乏授權，致使政策執行者左右為難、難以擔當。因政策制定具體標準不明確導致缺乏可操作性，也可能使執行者成為庸者③。此種類型的庸者可能面對著截然不同的評價：上級可能不滿其作為，但是獲得下級的支持，因而難以簡單地判定為庸者。
不擔當何以成為庸者的“最佳”行為選擇
可以說，難以擔當是因為能力不足，而不擔當則是心理的因素，即他們明明有能力但卻規避風險、明哲保身。他們本可以做能者，但卻自愿做庸者。庸者我們可以理解為對現狀的堅守，不愿意改變現狀，換言之不愿意冒險。那么，什么情況人們會選擇維持現狀？前景理論給出了解釋：一般情況下，人們將自己的狀態界定為損失的情況下會選擇冒險，界定為收益的情況下會維持現狀，如何界定損失還是收益，在于參照點。④如果干部將碌碌無為的狀態看作是收益，就會明哲保身；相反，界定為損失，就會勇于擔當。具體來說，干部選擇做庸者是由以下因素決定的：
其一，懼怕風險而選擇職業安全。隨著高壓反腐的推進，“八項規定”“六項禁令”的出臺，官員所受的約束增強，犯錯的機率也隨之增加。馬斯洛曾經談到人生有五種需要：生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要和自我實現的需要，人們一般滿足了低層次的需要才會追求高層次的需要。庸者的選擇屬于第二個層次：安全的需要。這里的安全不但是生命的安全，更重要的是職業的安全。勇于擔當則屬于第五個層次：自我實現的層次。勇于擔當的一些做法，譬如發展當地的經濟、懲治當地的貪腐等，本身就蘊含著風險。部分人只有在確定自己的職業安全的情況下，才會追求自我實現。換言之，某些官員做庸者是對職業安全的擔憂，擔心晉升沒有實現，現有職位也未保住。
其二，能者淪為劣者的擔憂。一些人之所以甘愿做庸者，在于現有的評價系統中，能者積極作為可能得到升遷，但積極作為也可能會出現風險，這種風險可能導致從能者直接滑落到劣者，淘汰出干部隊伍。而一旦因錯誤被處分，可能成為一生的污點，很難有再晉升的機會。
基于風險考慮，一些干部主動選擇做庸者，出現了不作為、冷作為、慢作為、假作為等慵懶散漫的官僚主義、形式主義。明哲保身、規避風險的庸者在現階段是較為典型的，是庸者干部的主體部分，成為社會輿論批評的主要對象。
有些官員是不想淪落為劣者而甘愿做庸者。但也存在另外一種情況，即能者和庸者的收益是相同的，也就是我們通常說的干好和干壞一個樣，于是人們的惰性開始顯現。這種情況又可分為兩種情形：一是績效考核無法區分能者和庸者。譬如現有的德能勤績廉多是主觀的考評，導致干部之間的評價相差不大，這種“你好我也好，大家都好”的現象，對能者是不公平的。二是出現年齡偏大、坐等退休的庸者。部分官員到達某個年齡感覺晉升無望，選擇直接“躺平”；尤其是一些即將面臨退休的干部，認為自己“船到碼頭車到站”，倚老賣老、坐等退休。以年紀大作為卸責的借口，遇事能拖就拖、能推就推，只在其位不謀其政，甚至走向違紀違法的道路。
還有一種情況則是曾經為能者，但受挫之后選擇做庸者。一方面，他們對仕途過于看重，想著平步青云、逐級提拔，但是晉升機會是有限的，有時候也看機緣。在自己意圖難以實現時，有的干部選擇做個碌碌無為的“太平官”。另一方面，某些地區的用人導向出了問題，“有為”的干部卻“無位”，使得干部的積極性受挫，產生了“干好干壞一個樣”的消極心態。也有的地方在年齡、學歷、任職年限等方面設置一些隱形門檻，挫傷了干部積極性。例如，在晉升過程中設置硬性年齡限制，剝奪一些條件不錯的干部向上流動的機會。
總之，一些官員選擇做庸者在于對前景的預判，擔當的結果會有風險，或者擔當不擔當都一樣，因此他們將不擔當視作最為合適的選擇。
庸者“下”的難點在于鑒別、區分和安置
庸者之所以能夠混跡于干部隊伍多年，還在于難以將他們從干部隊伍中鑒別出來。解決干部能下問題的關鍵，尤其在于如何有效地鑒別、區分、安置庸者。
第一，難以鑒別庸者。庸者具有很強的隱蔽性，庸者不會承認自己是庸者，需要組織上進行有效鑒別。不少庸者會自我包裝，采取“忙而不動”“轉嫁責任”“隱匿信息”等策略，表面上積極落實上級的各項政策，實際上不過是應付了事。⑤公共事務具有全面性、復雜性的特征，多數事宜難以量化評定。德、能、勤、績、廉的考核表面上量化，但實際上主觀性、隨意性較大，簡單的以考核排名來區分庸者并不現實，這也是大多數庸者難以被發現的原因。由于缺乏有效的方法對庸者進行鑒定識別，“庸者下”的政策難以準確運用，甚至可能出現執行走偏。有學者提醒，要防止“能上能下”異化成少數貪腐勢力掌控干部人事上下的工具和武器。⑥
第二，難以區分庸者。庸者不僅難以鑒別，也存在著區分難的問題。庸者的類型與成因是有所不同的，在處理的過程也需要考慮這方面的因素。有的想干事但能力不足，有的拖拉散漫不作為；有的避責心理作祟，有的積極性受挫；有的是個人主動選擇，有的是外部環境使然。對于不同類型的庸者，不能一棍子打死，否則可能處理一個、影響一片。摸透庸者的成因，才能對癥下藥，甚至可以使得庸者向能者轉變。但現實的問題是，組織精力是有限且寶貴的，面臨的難題在于較難準確地判斷一個干部為何會成為庸者。
第三，難以安置庸者。庸者“下”是對干部的工作崗位進行“調整”，而非“免職”或“撤職”。簡而言之，就是離開特定的領導崗位，不是退出干部隊伍。這就面臨著如何重新安排這部分人的工作崗位問題。服從組織安排本是干部流動的常態，但是被“下”者對于組織安排不一定服氣，提出多樣化的“出口”要求，甚至影響到之前工作單位的正常運作。⑦組織部門不能“一下了之”，要把處理庸者和保護干部的積極性相統一，需要統籌安排才能使得干部“下”得服氣和順氣。
讓庸者“下”得“服氣”、減少怨氣
讓庸者“下”中的“下”是一種行為，一談到行為，多會強調外在的強制和內在的約束，這兩者可以結合起來。具體來說，外在的強制指通過建立一套制度強迫庸者“下”；同時制度的設計要與干部的心理相協調。讓庸者下，涉及到“下”，就必然涉及到名譽、地位、甚至金錢的損失，必然會導致對方的不滿，如果處理不好，會影響干部隊伍的穩定和士氣。這種不滿難以消除，但可以降低。應該本著認定有據、嚴肅審慎的態度，讓庸者既“服氣”又少“怨氣”，進而推動積極的用人導向和清明的政治生態。
一方面，健全知事識人體系，讓“下”者服氣。如何讓庸者“下”者服氣？遵循以下兩個原則：首先，將“下”的原因歸為制度。需要讓庸者將自己的“下”歸為制度，而不是某個領導的偏見。其次，相信制度是公平、公正的，制度不是針對某個人臨時制定的，而是面向所有干部的。進一步來說，如何讓干部相信制度是公正的？公正可以區分為程序的公正和結果的公正，兩者相互關聯。程序的公正與人們是否參與決策也相關，如果人們能夠參與決策、影響政府，就會感覺程序是公正的。如果感覺程序是公正的，就會相信結果是公正的。⑧習近平總書記在2018年全國組織工作會議上強調，“建立日常考核、分類考核、近距離考核的知事識人體系”。要加強對干部日常工作狀態的分析與研判，建立起預警機制，對庸者先提醒后調整，讓組織有底氣、“下”者能服氣。
首先，加強日常考核。日常考核是為了盡早發現領導干部擔當精神不夠或能力不足的苗頭，進行及時提醒與幫助。除了履職前充分考慮“人”與“崗”的匹配程度外，在干部履職初期可進行人崗匹配調研，尤其是關鍵崗位要更早地發現問題，避免對全局性工作產生過多的負面影響。
其次，精準分類考核。各地區各領域應結合實際，強化問題意識，制定出體現自身工作要求的干部評價指標。實施差異化考核辦法，改變以往存在的單憑書面材料和經濟指標識別干部、使用干部的片面做法，力求考核指標更接近干部的工作實際、更精確反映干部的工作狀態。對于工作績效可量化的崗位，設定基本的達標線，對于未能達標者推行末位讓位制度。
最后，扎實近距離考核。應該突出近距離考核在考核中的首要和核心地位。近距離考核是干部參與制定考核標準的重要舉措，干部能夠將自己的意見進行充分表達，這樣他們就會相信制度是公正的。同時在考核過程中，也要充分了解廣大干部的意見。通過專題調研、談心談話、民主生活會等途徑近距離接觸干部，盡可能多地收集有關干部的信息，及時掌握干部的生活情況和群眾口碑。通過調研走訪，發現干部擔當精神不夠的主客觀因素。對于因地方用人導向而產生消極心態的干部，組織上要給予公平對待，形成“有為就會有位”的政治激勵導向。
另一方面，完善職務調整機制，讓“下”者減少怨氣。如何讓庸者“下”者減少怨氣？必須讓他們將自己成為庸者的問題歸于自己，也就是能認識到現有的制度提供了發揮的舞臺，由于自己能力等因素才成為了庸者。一般情況下，人們如果將原因責任歸于個體自己，盡管有不滿，但不會把怨氣歸于政府，相反會帶來對政府的積極評價。⑨
首先，“庸者下”不是簡單地等同于“問題干部”，不能“一下了之”，而要妥善安排。現階段，對于如何安排被“下”干部還沒有比較規范的制度流程和操作方案。干部職務的調整和安排如果得當的話，可以進一步激發干部的積極性，使得干部人才資源得以充分利用。對于確屬能力不足、人崗不匹配的庸者，應拓寬其發展平臺，調配到能夠發揮其專長的崗位上。對于被“下”干部，組織上可以考慮他們的就職意愿，結合他們之前的工作表現，將其放在最能夠發揮作用的崗位上。
其次，“下”不等于“錯”，不能只讓“下”不給“上”。如前文所分析的，某些干部不擔當不是因為能力不足，是因為他認為不擔當的行為是最符合自己利益的。如果確定了讓其“下”的話，直接的結果就是改變了他對不擔當的判定，由原先的收益變為損失，在這種情況下就可能選擇擔當。對于這些已經改變的干部應該給他們一個改過自新的機會，這就要求從制度上給予被“下”者重新提拔任用的機會，減少干部的心理顧慮。對調整下來的干部要做好后續跟蹤工作，及時地了解他們的思想、工作狀況，對存在困難的要及時幫助解決，對存在問題的要及時提醒教育。重新給被“下”干部提拔晉升機會，也給干部群體一個積極暗示：即使被調整下來也不是被“雪藏”，組織上對于被調整的干部是比較關心的，也愿意給被調整的干部新的機會。減輕干部群體對被調整的抵觸心理。
最后，建立鼓勵干部“主動下”的機制。服從組織安排是黨政干部必備的政治素質。有一些干部事實上已經意識到了自己并不能勝任當前工作，但是因害怕被認為是公心不夠、畏難情緒，影響到未來的仕途升遷，因此不愿意向組織表明自己內心的想法。鑒于此，組織上要鼓勵這部分干部主動退賢讓位、甘居“下”位，并采取一定積極措施保護他們，讓“下”由負面案例向正面典型轉變。為“下”來干部創造良好的社會輿論環境，讓領導干部樹立“上是一種進步，下也是一種提高”的思想意識。
（作者為南開大學周恩來政府管理學院教授、博導；南開大學周恩來政府管理學院博士研究生張金城對此文亦有貢獻）
【注：本文受國家社會科學基金一般項目“傳統治理視角下的當代基層治理問題研究”及南開大學亞洲研究中心項目“中國古代國家治理體系及治理經驗研究”資助】
【注釋】
①[美]勞倫斯J·彼得、雷蒙德·赫爾著，閭佳、司茹譯：《彼得原理》，北京：機械工業出版社，2007年。
②季乃禮、張金城：《中國黨政干部的雙軌流動與轉換機制》，《北京行政學院學報》，2022年第2期。
③陳朋：《“能上能下”機制的非均衡性及其影響分析》，《南京社會科學》，2019年第4期。
④Daniel Kahneman & Amos Tversky (1979). Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk, Econometrica, Vol. 47, No. 2,1979,pp. 263-292.
⑤倪星、王銳：《從邀功到避責：基層政府官員行為變化研究》，《政治學研究》，2017年第2期。
⑥程文浩、楊詩哲：《“能下”新規可能面臨的最大現實難題》，《人民論壇》，2015年第24期。
⑦黃穎瓊：《新形勢下領導干部難“下”的積弊分析及破解之策》，《領導科學論壇》，2021年第10期。
⑧Bert Klandermans, Marlene Roefs, Johan Oliver(2001). Grievance Formation in a Country in Transition: South Africa, 1994-1998, Social Psychology Quarterly, Vol. 64, No. 1, pp. 42-44.
⑨Shanto Iyengar. How Citizens Think about National Issues: A Matter of Responsibility. American Journal of Political Science, Vol. 33, No. 4. 1989, pp. 878-900.
責編/李丹妮 美編/王夢雅
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